民办教育研究 | 推进民办幼儿园分类管理的现实困境与政策应对

中国民办教育共同体 2018-05-15 15:42:04


文 吕武 北京师范大学教育学部博士研究生;刘益东 北京师范大学教育学部博士研究生



2016年11月初,几经修改和完善的《中华人民共和国民办教育促进法》修正案终于通过了全国人大常委会的审议和表决。这一次的修订确立了民办教育分类管理的基本制度。对民办学校进行分类管理既是许多发达国家对私立教育机构的基本做法,也是这一时期我国民办教育发展规范化的一种现实需求。民办教育分类管理能够发挥其效能的前提是学位供给相对充分,完全竞争的市场,完善的监管体系以及与发展阶段相一致的制度设计。然而,当前我国幼儿园学位供给仍不充分,分类管理的监管制度尚未建立,其他的各种配套政策尚未出台,并且也未设定一个作为缓冲的过渡期。在当前各种条件均不充分的条件下,民办幼儿园的分类管理面临众多困境。



当前民办幼儿园分类管理的现实困境

2015年全国教育事业发展统计公报》数据显示,截至2015年底,我国民办幼儿园占民办学校总数的近90%,占幼儿园总数的65.45%。因此,民办幼儿园分类管理的效果如何直接影响民办教育分类管理的效果和幼儿园教育的稳定状况。然而,从当前民办教育分类管理的制度设计和政策资源供给方面分析,我国民办幼儿园分类管理面临四个方面的现实困境。


配套制度不健全且实际操作困难


当前,我国民办教育分类管理的政策体系主要由新修订的《民办教育促进法》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》三份政策文件构成。并且,除了新修订的《民办教育促进法》外,另外的两份文件尚未公布。从目前公开的资料和文献分析,民办幼儿园分类管理的制度缺乏操作性,配套的制度尚未建立起来。按照幼儿园管理的基本原理,民办幼儿园分类管理顺利进行需要建立起登记注册制度、日常运行制度、监管制度、经税费及其优惠制度、办学终止时处理制度、办学场所及用地制度、教师和学生权益保障制度、民办幼儿园的奖惩制度等。当前,建立起来的制度仅有登记注册制度、日常运行制度、营利性民办幼儿园的监管制度、办学终止制度等。并且,这些制度均为原则性、方向性制度。在现有制度设计下,营利性幼儿园教师和幼儿的权益保障制度尚未提及;两类幼儿园的内部治理制度及用地的相关制度等均尚未建立。在政策的衔接方面,新修订的《民办教育促进法》规定选择登记为营利性民办幼儿园的,对其财产进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。然而,如何进行财产清算,相关税费如何缴纳等根本性问题均未建立清晰的制度。因此,从当前民办幼儿园分类管理的制度和政策设计分析看,当前民办幼儿园分类管理的制度缺乏最基本的操作性,配套制度缺乏,难以保障分类管理的顺利进行和效能的真正发挥。


部分民办幼儿园难以分类


按照《民办教育促进法》中的规定,民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办的学校及其他教育机构。按照我国《宪法》第三章规定,我国国家机构包括全国人民代表大会、中华人民共和国主席、中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。根据《宪法》和《民办教育促进法》中的规定,民办幼儿园除了私立幼儿园,还包括公有企业举办的幼儿园、事业单位举办的幼儿园、城市和农村集体举办的幼儿园。按照当前民办教育分类管理的基本思路和制度设计,这一部分幼儿园属于分类改革的对象。但是根据现行企事业单位、集体财务和资产管理的相关政策,其无法进行分类管理,因而面临无法分类的困境,成了分类管理政策的盲区。


过渡性政策和时间路线图缺位

新修订的《民办教育促进法》中规定本法自2017年9月1日起实施,其中并未设置社会期待的过渡期。民办教育的分类管理相比较此前的政策差异较大,在如此短的时间内做好从不分类且能够取得合理回报的准营利性到必须产权明晰、治理完善的营利与非营利性分类管理,的确显得仓促。当前关于民办教育分类管理的政策,除了未设定过渡期外,也缺乏过渡性的政策和时间路线图。这就意味着到本法正式实施的时刻,如果民办幼儿园未按照当前设定的思路和方案进行注册、治理和改革,那么就面临着违法办学的尴尬处境。这是政府教育行政部门和幼儿园的举办者都不愿意看到的局面。由于缺乏过渡期,民办幼儿园的举办者缺乏一个缓冲期;由于缺乏过渡性政策和时间路线图,民办幼儿园缺乏从当前状况过渡到分类管理状态下的政策引导和基本路径。


当前利益与长远利益冲突


无论是从我国民办教育分类改革试点地区的先行探索,还是发达国家民办教育分类管理的实践经验看,民办教育的分类改革的确是民办教育发展到一定阶段的一种可行选择。这是因为随着民办教育的发展,其内部的多元化诉求需要通过不同的路径和制度安排来保障。无论办学者出于何种目的,只要能够提供质量符合基本规则和要求的教育,那么就应该成为教育供给者中的一员。然而,这一假设实现的前提是幼儿园教育供给充分,且是一个完全竞争的市场。同时,还需要一个完善的监管机制能够保障无论营利性还是非营利性幼儿园,其供给的教育质量都能符合最基本的质量要求。从目前我国幼儿园教育的发展状况分析,虽然从2010年以来我国学前教育获得了巨大的发展和进步,但就当前学前教育发展的程度而言,资源不足仍是主要矛盾。按照当前民办教育分类改革的基本方案和制度,民办幼儿园分类改革意味着部分民办幼儿园会被挤出幼儿园教育供给者的队伍,至少短期内这种效应会相当明显。这种条件下,民办幼儿园就会面临一种两难的选择:一是按照当前的路径继续发展,数量会继续稳步扩大,但是质量可能不高,体制机制可能不完善;二是推进分类管理,从而提高民办幼儿园的质量,完善民办幼儿园的体制机制,但是至少在短期内民办幼儿园的数量会有明显的下降。这种状况下对于地方的决策者而言,是一个艰难的选择。如果制度上没有新的创新,那么基于这种两难处境很难作出选择。


当前民办幼儿园分类管理困境的原因分析

民办教育分类管理在我国试点地区和许多发达国家能够取得成效,是较为完善的政策制度设计以及不断的调整和优化,充足的政策资源供给以及发育较为充分的民办学前教育市场共同作用的结果。当前,我国民办幼儿园分类管理面临困境主要与这几个方面的条件不具备有关,具体表现在如下几个方面。


民办幼儿园市场发育不成熟


分类管理的初衷在于,让营利性的民办幼儿园按照市场的供求关系决定其发展状况,让非营利性民办幼儿园通过政府的支持发挥其公益性,从而各得其所,促进共同发展。然而,这种逻辑的前提是民办幼儿园是一个市场,且是一个发育成熟、供给充分、政府监管完善的市场。但是这一前提目前尚不具备。从供给的总量上看,截至2015年底,我国幼儿园的学前三年毛入园率刚刚达到75%,幼儿教育仍面临着很大的需求。整个幼儿教育市场仍是一个供给方的市场。将民办幼儿园划分为营利性和非营利性之后,对于营利性民办幼儿园,由于按照市场规律运行,并且在税费以及土地等方面的优惠取消,意味着办学成本的上升。对于非营利性民办幼儿园而言,由于只有放弃对幼儿园本身的产权才能取得补助的资格,这意味着很多投资办学者可能会放弃举办民办幼儿园,从而造成民办幼儿园供给数量的减少。在当前我国民办幼儿园市场发育并不成熟,供给并不充分的前提下,民办幼儿园分类管理可能并不能充分地发挥其效能,反而有可能给当前民办幼儿园的发展带来一定的阻碍。

民办幼儿园分类管理的政策制度设计本身不完善

民办幼儿园分类管理是一个新生事物。在原有的政策框架下,举办者对出资办学,享受各种民办教育的土地、税收等方面的优惠,并且取得一定数额的合理回报已经形成了一种路径依赖。要打破这种路径依赖,最根本的策略是通过强力推动让民办教育走上分类管理的新道路。在这个过程中,部分民办幼儿园可能会由于资质、能力等问题被淘汰,留下的民办幼儿园进入新的体制。这个过程完成了,那么新的政策过渡和转换就算完成了。然而,现在面临的问题是民办教育分类管理的政策虽然思路清晰,但是具体的政策制度设计并不完善。如关于民办幼儿园注册登记的部门,非营利性民办幼儿园的主管单位,非营利性民办幼儿园的收费政策、监管政策、资助和补助政策,集体以及其他非国家机构的公有单位举办的幼儿园的政策,非营利性民办幼儿园终止清算政策、财务监管政策、内部治理政策等均未出台。此外,新修订的《民办教育促进法》规定,对于选择登记为营利性民办幼儿园的要对其财产进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费等,这意味着营利性民办幼儿园不仅需要按照分类管理政策缴纳土地出让金,而且需要补交之前的各种税费。这一政策设计不仅有悖法不溯及既往的基本原则,也成为很多民办幼儿园注册成营利性民办幼儿园的最大障碍。

民办幼儿园分类管理的政策资源供给不足

一项政策的顺利实施除了需要较为完善的政策制度设计外,还需要相应的政策资源作保障。在民办幼儿园分类管理中最主要的政策资源便是经费等支持。民办教育分类改革的思路是通过分类管理,使非营利性民办幼儿园也和公办幼儿园一样,能够享受政府的生均补贴和政府财政拨付的公用经费,甚至教师的工资待遇、校舍的维修、教玩具的购置等都能够享受政府的补贴。通过政府的扶持,提高民办幼儿园教育的质量,降低民办幼儿园的办园成本,最终推动民办幼儿园的整体质量提升。然而,当前条件下,即便是政府举办的公办幼儿园和公办学校附设的幼儿园等,其由于生均拨款、日常运行等方面经费的缺乏都在艰难地维持。非营利性民办幼儿园的经费更难以给予足够支持。政府对民办幼儿园资源供给不足,导致民办幼儿园分类管理缺乏动力来源。


民办幼儿园的生存及其环境较为脆弱


近年,尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》发布以来,我国民办幼儿园获得了快速的发展,已经成为当前我国幼儿教育非常重要且不可或缺的一部分。然而,整体上我国民办幼儿园生存状况较为脆弱,抵抗风险和波动的能力非常弱,主要表现在三个方面。一是民办幼儿园虽然整体规模较大,但是园所规模小,盈利能力和生存能力较弱;二是运营基本依赖收费,且整体收费较低,大体处于维持基本生存状态;三是举办主体多样,产权多样化,容易受其他政策和改革的波及和影响。这些是民办幼儿园当前生存的真实状态。如果民办教育的分类改革在推进过程中不能以此为基础和依据的话,那么对民办幼儿园的发展将带来深远的不利影响。


总之,当前民办幼儿园分类管理面临困境的原因是多方面的,却不是杂乱无章的。其根本原因是我国民办教育市场发育不成熟,直接原因是分类管理的政策制度设计不完善,外部原因是政策资源不足,内部原因是我国民办幼儿园整体脆弱的生存状况。


当前推进民办幼儿园分类管理的政策应对

我国民办幼儿园市场发育程度及其自身脆弱的生存状况和环境在短期内难以获得根本性改变。因此,根据我国民办幼儿园的发展现状和特点,结合分类管理的思路和要求,制订民办幼儿园分类管理的推进策略和路线图,进一步完善民办幼儿园分类管理的政策制度设计,并增加相应的政策资源就成为推进民办幼儿园分类管理的基本思路。


尽快制订并出台民办幼儿园分类管理的时间路线图


在距新修订的《民办教育促进法》实施时间仅为几个月的条件下,建议尽快制订并出台民办幼儿园分类管理的过渡性政策和时间路线图,这是民办幼儿园分类管理顺利进行的基本要求。主要目的在于确定在新法实施前的这段时间内不同时间段和时点政府各个部门以及民办幼儿园需要做的工作和完成的事项。民办幼儿园分类管理不仅仅是教育行政部门对民办幼儿园进行的一次分类,也是政府对民办幼儿园管理机制体制的一次重大变革。对政府管理方式和不同部门职权意味着一次新的重构,对于各个主体意味着一次新的尝试。但是目前而言,无论是政府部门还是民办幼儿园,各自的工作任务和事项并不清晰,也缺乏统一的协调和配置。因此,政府应该根据民办学前教育分类管理的基本思路、制度设计,制订并出台民办幼儿园分类管理中各个主体完成工作任务的时间路线图,从而为明确整个政策过程,降低新法的政策风险提供一个清晰的蓝图和计划。


进一步细化和完善民办幼儿园分类管理策略


从民办教育各试点地区的最终结果分析看,各地的民办教育都取得了明显进展。然而,除了浙江温州外,其他试点地区均未按照营利性与非营利性的二分法进行划分,并且在温州的分类管理方案中仍保留了可以获得回报的权利。即使这样,在参与试点的400多所民办学校中,选择营利性的也只有约100所,占比不足25%。在这约100所营利性民办学校中,幼儿园和中小学仅有20所,占比甚至不足5%。按照当前的制度设计,非营利性民办幼儿园的出资者将失去管理的治权和财产的产权,那么其是否还会选择非营利,是否还会继续办学,对学前教育的影响到底有多严重等无法预知。此外,温州经济发达,民办教育市场发育相对成熟。作为一项全国推行的政策,需要更好的适应性和弹性。新修订的《民办教育促进法》以及众多实施细则对于民办幼儿园分类管理而言,在教师、幼儿、运行等方面的制度设计还缺乏操作性。为了避免具体实施过程中的混乱,建议在民办教育分类管理顶层设计的指导下进一步完善和细化民办幼儿园分类管理的操作性制度设计。这样,一方面保证民办幼儿园分类管理的顺利推进,另一方面尽可能消除分类管理带来的不利影响。


短期内对营利性民办幼儿园同样给予政策支持


按照当前民办教育分类管理的国家方案和温州试验区的经验,当选择登记为非营利性民办学校而不能获得治权和产权时,选择登记为营利性民办幼儿园的数量势必会增加。这些举办者选择营利性并非因为其完全想营利,而是出于产权不清晰、资产不能达到登记条件或者其有举办幼儿园的强烈意愿又不想失去对幼儿园的产权权益等原因。这些幼儿园虽然属于营利性幼儿园,但是如果收费在一定范围内,质量能够得到一定的保障,那么其也是普惠性学前教育的重要资源。尤其在当前我国学前教育资源仍显不足和“全面二孩”人口战略背景下,这种资源更显得难能可贵。因此,建议对营利性民办幼儿园采取差异化的政策,至少在一定时期内采取差异化的政策。政策思路为以公办幼儿园的收费为基准,以一定数额为区间,按照收费的数额设定数个区间。不同收费区间的营利性幼儿园在税收、政府服务的购买、设施设备、教师培训等方面享受不同的优惠。与公办幼儿园收费一样的民办幼儿园享受除了生均经费外的公办幼儿园同等待遇。享受的优惠和倾斜性政策随着收费的提高而逐渐减少,直至收费超出政府设定的最高区间而不再享受任何优惠和政策上的倾斜。


将非国家机构的公有组织和集体举办的幼儿园暂时作为公办园对待


按照《民办教育促进法》中的解释,非国家机构的公有组织和集体举办的幼儿园也是其调整的范围。但是按照现行的政策,非国家机构的公有组织和集体举办的幼儿园如何分类管理存在政策上的矛盾。如果不对其进行分类管理,那么就意味着这部分幼儿园可能是一种违法的存在。如果对其进行分类管理,关于公有企事业单位和集体幼儿园的政策与其矛盾和冲突。这部分幼儿园相对而言办园质量比较稳定,持续性较好。建议将其在分类管理政策的执行过程中暂时作为公办园对待,待关于这部分幼儿园的政策明晰之后再做处理。因为这部分幼儿园一方面具有明显的公有成分,其均由集体或者公有组织举办,另一方面可以避免由于政策的不一致,使这部分幼儿园的举办者放弃举办幼儿园而导致这部分幼儿园资源的流失。同时,这一做法也能够让整个分类管理的过程显得清晰,减少许多不必要的利益冲突和政策矛盾。


明晰非营利性民办幼儿园的内部治理结构和办学终止时的处理政策


按照当前制度,选择登记为非营利性民办幼儿园后,其治权和产权最终归属于民办幼儿园董事会或者理事会,但是对于理事会或者董事会如何成立、成员如何确定等并未作出明确的规定和合理的说明。这种条件下建议让民办幼儿园的举办者或者民办幼儿园举办者推荐人选来组织理事会或者董事会。对于产权问题当前的规定同样不尽清晰。新修订的《民办教育促进法》中规定,在办学过程中产权归属于民办幼儿园,在办学终止时,进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合各种情况给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学。但是在此过程中具体办法和标准不清晰,可能会影响举办者的办学意愿。建议在实际操作过程中,当办学终止时举办者获得的收益补偿举办者的办学投入后,再根据出资者的申请,综合各种情况给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学。



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本文来源于《中国教育学刊》2017年第三期,仅作分享交流用。著作权归原作者所有;图片来源于网络。若转载请注明出处。

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