清华大学建设管理系教授、博士生导师、清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授在“PPP与交通基础设施投融资高端对话”上的主题发言

各位同仁，很高兴有机会参加这么一个高大上的活动。前面很多的领导和嘉宾已经就PPP宏观的方面做了很好的引领和铺垫，我要讲的还是从学术方面，指导着我们立法和实践。

PPP在国内国外的业界和学术界，认为它并不是天上掉馅饼，如果要把PPP做好，必须遵循下面四个相互关联的核心原则。

第一个原则，真正的风险分担。

谁最有控制力，谁去承担这样的风险。为什么要这样?就是因为如果风险是由政府来承担，政府不是专业人士，肯定是不合适的。通过PPP，可以把一些风险转移给企业。但是如果转移给企业的风险太多了，企业肯定会要高价，这样整个价值就会下降。

怎样找出一个最优分担?在现实中不可能，所以我们找出一个合理分担是最重要的!这样才有可能实现物有所值。物有所值有很多的方法，PSC是一个基本的方法，但是光有PSC也是不太可能实现。PSC是一个对标的概念，我们搞一个交通项目，到底有哪些投融资模式，哪一种方法最好，要去做比较。除了定性，还必须有定量。

另外还有就是充分的竞争，没有竞争就不太可能去实现物有所值。现在广义的物有所值，更强调的是精力、效率和效能，时间的关系，我就不去展开。

第二个核心原则，明确的产出要求。

如果产出要求不明确，，没法保证社会资本所提供的产品和服务是不是符合政府的要求，符合老百姓的要求。

产出要求的界定是非常关键的，如果政府对产出要求界定得太明确，可能就会限制竞争。但是如果太含糊，投资者就可能创新，但是这种创新有可能会丧失基本的功能。在现实中，像电厂、水厂，垃圾处理，因为产出要求是可以明确界定的，甚至可以定量，全世界，包括中国是做得最多的。像交通行业，虽然不可能像电厂、水厂那样明确的界定，但是因为我们有非常严谨的标准和规范，它也是做得比较好，解决了为什么从投资的角度，它是做得最多的，从数量应该是排第二。

这边给大家看一个例子，可以加深理解这个概念。比如说我们要去机场打出租车，你可能跟出租车司机说我要去机场，要快，这就很含糊，甚至他可能会跑错机场。我们说要去首都机场，要快，就绝对不会跑错目的地。我们说要去首都机场，最好30分钟到，因为我时间来不及了，司机可能就会找他认为最好的路。但是如果我们再告诉他，要去首都机场走北四环上机场高速，实际上你界定的非常明确，当然创新就少了。这种不同的方式，风险的分担是不一样的。大家就能体会产出要求非常重要，。

第三个核心原则，强调全寿命期绩效。

让政府找人做设计，找人去施工，找人去做运营，就没法提高效益。因为社会资本融资比政府融资的成本要高，做PPP，社会资本去做，能够提高效率，把多余的融资成本覆盖，重点就是在全寿命期的集成。涉及到一个项目的融资方式和交付模式，而且这些决定了绩效。过去我们都是业主找钱，分阶段交付，后来发现这样有问题，不专业的业主就很麻烦，后来慢慢变成让社会资本整体交付，现在到了让企业去找钱，整体交付，这是一个发展的趋势，国际潮流，这就解释了为什么PPP会变成一个基本国策，是一个国际趋势。

第四个核心原则，回报与绩效关联。

要让社会资本好好干，我们给他的回报必须跟绩效关联。如果跟绩效不关联，可能就会麻烦。不管这个项目是老百姓支付还是政府支出，必须有可用性支付，意思是设施建成以后才开始支付，并不是像过去一样，没有建成就开始支付，这样有可能出现烂尾或者是钓鱼工程。但是这个可用性支付也不是现在大家所理解的项目建成以后，把投资建设成本就已经给他了。而应该是把投资建设成本分摊到特许期内承担。财政部出的一个文件，“逐渐要把前补贴过渡到后补贴”，实际上就是强调这个概念，而不仅仅是收一点运营管理费。另外，一定要有绩效，如果所提供的产品和服务达不到所要求的绩效，支付就要扣减，甚至罚款。有些销售渠道是政府控制的，比如说电厂，水厂，政府要兜底，这个不是兜回报率，是兜需求量。如果你达不到我的量，比如说一天三万度的电，可能很多老百姓就用不上电。我如果市场需求大了，你就应该打折，这叫有福同享，相当于团购的概念。另外还涉及到移交，涉及到主动移交，被动移交，到期移交，没有到期移交，有过错移交，没有过错移交，整个结果是完全不一样的。如果我们做这样的合同没有考虑这些东西，有可能你做了PPP，最后的结果并不是很好。PPP里面还有很多其他重要的核心概念和操作要点，前面我已经把最重要的已经点到了。

对于政府来说，推PPP实际上是管理制度的变革。他不去管这个具体过程是怎样的，他更重视的是你提供出来的产品和服务，政府购买的是产品和服务，当然也可以由老百姓来支付，而不是购买设施。在做的时候，一定要区别硬服务和软服务，核心服务和非核心服务。像交通、公路、桥梁这些是属于硬设施，相对比较简单的，但是像社会事业、公用事业、学校、医院、养老院，是经过30年的经验教训总结出来的，我们应该去区别对待不同的项目类型。

这是英国PFI的模型，政府有一个统一的授权机构，政府强调不同的职能部门要合作，任何单一的职能部门去推是很难做好的。控股公司有政府，有投资者，英国把它分成两类，一类是投资者可以自己找合作伙伴，但是英国现在有经验，应该留出一定的比例在社会上公开招募。为什么要这样?加强这个项目的透明，加强这个项目的公众参与，因为PPP提供的是公共产品，然后投资注入项目公司，项目公司再去考虑各种各样的融资渠道，包括商业银行、政策银行，长期的贷款，还有短期的，还包括基金，养老金。政府可能要给一些担保支持，当然这个担保并不是融资性担保。整个EPC交给承包商，这个设施建成以后，提供硬设施和软设施，软设施可以分成核心服务和非核心服务。比如说搞一个学校，学校的教学楼是硬设施，政府授权社会资本出钱借钱去干，这个学校的教学是核心服务，一般还是由政府指定事业单位去做，当然如果他相信社会资本，可以让社会资本去做。像辅助性的，比如说学校里面的学生食堂，学生宿舍，和教学不直接相关，过去英国人犯了一些错误，也是签了一个长期合同，这在一定范围内就是垄断，就很难去做好，后来就改变成了短期合同，干得好接着续约，干得不好滚蛋，这是一个非常重要的，对于我们国家将来的社会，学校、医院、养老院、政府办公楼等等都是非常重要的。我们不需要再去重复西方国家犯过的错误，要正确地理解这些理念。

PPP项目不是天上掉馅饼，国际上已经有总结了。很遗憾，我们这次很多人以为是掉馅饼，有些项目是适合的，有些项目其实是不适合的，判断一个项目适不适合PPP，主要是看下面的这些指数。数字越高说明越合适。大家会发现，像电厂、水厂、污水处理、垃圾处理是最合适的，交通项目也很合适，这就解释了全世界，包括中国的区别。这个就是结论，市场需求大，投资大，技术可靠，收费容易，区域性强，意思就是有一定的垄断性，要求非常明确的是最合适的。并不是别的不能做，但是做别的，可能在合同方面、结构方面、投融资设计方面就应该有相应的变化。

另外一个，对于投资者来讲，做PPP是一个长期的合同，涉及到强势，可能不太守信用的政府，涉及到老百姓，光脚的不怕穿鞋的老百姓。对于投资者来说风险非常大。必须在融资结构，合同结构的设计上有一些安排，不然没法分担这个风险。企业融资，这是我们过去非常熟悉的做法，所有的事情都由母公司去承担，当然这有很多的优点，但是最大的缺点，一个项目的失败有可能造成母公司的破产，这是谁也不愿意看到的。如果用项目融资，可能就不会这样。总公司他要做项目C，他自己的钱不够，他可以根据对项目C的分析、调研，根据对项目C的信心，根据自己有多少钱，根据他的控制力和承受力，从中拿出有限的一笔，比如说我有一千万，我拿出三百万，拉上几个股东优势互补，强强联合，又会设计，又会建设，又是运营，是全过程，全方位的集成，以项目公司的名义去银行贷款。银行是比较保守的，为了做这样的项目，最看重项目是不是有期望收入，足够还本付息，一般来说需要覆盖到120%。看项目公司这些人水平怎么样，要看整个合同签得怎么样，他可能会加上几个额外的条件，一是总公司为项目公司提供一点担保，这个是有限担保。第二，银行的风险很大，所以他一定要盯着这个帐，我把钱借给项目公司，只能用在项目C，不能挪作他用。项目C做成功以后，有了收入，必须优先支付运营成本，优先还本付息。项目公司还需要跟所有人去签合同，合同权必须质押在银行。对于银行来说，有一个最后一道防线，万一项目公司不能履行还本付息，银行可以接管项目C，重组项目公司继续运转下去，这就是合同权益。

项目融资这么做下来当然有很多缺点，一是复杂，二是总公司对于项目公司的控制度，如果不是大股东做不了董事长。第三个特点，项目C做成功以后，利润是按照股份去分红，你不要光想着这些缺点，万一项目C选错了，人不可能不犯错误，不可能每个项目选择都是正确的。或者项目没有选错，或者由于种种原因做砸了，这个项目十年、二十年、三十年，谁也不可能准确预测将来的事情。如果做砸了，银行只能接管项目公司，接管项目C，对于总公司来说，损失的项目C，损失的这笔有限投资，损失的这笔有限担保，银行不可以再来追索总公司的其他资产，如项目A和项目B。当然一个项目没有建成之前，要实行有限追索，银行去承担有限风险，这是不公平的。

项目当中要分阶段，建设期由投资者，特别是投资者里面有工程公司做股东，他必须提供完工担保，提供完全担保，但是建成以后投入使用以后，进入了运营期，现金流比较稳定，这个时候应该自动转化为有限追索，银行、投资者和运营商还有政府都要共同分担一些风险。我们说的分担风险不是笼统地说分担，我们还要考虑不同的阶段，考虑不同的投资者，这样就可以实现母公司的风险比项目公司的风险要合理。

2003年我一直给央企讲这个概念，他们理解确实是很重要，特别是“走出去”，跟银行谈贷款，银行都拒绝项目融资，但是很高兴的是从去年年底，特别是今年开始，我们已经看到了，如果银行不去分担一些风险，还是像过去一样躺在那边挣利息差，你慢慢就会被边缘化。平安集团实际上已经同意开始这么做了，当然这取决于项目，取决于做项目的人，取决于你签出来的合同怎么样，所以金融机构必须改革，不改革就很难做这些事。

另外一个背景，，要求他们降低负债率。集团公司，一级集团也不允许再为二级公司提供融资性担保，造成很多央企已经实现了有限追索。十几年前跟他们说，拿着高速公路看不见摸不着的收费权，可以质押给银行贷款，那时候大家觉得很困难，但是现在如果项目好，这是可以实现的，没有任何的问题。

另外一个很重要的就是融资，融资就涉及到很多的合同，我们前面说了风险的分担，主要是靠合同。合同并不是政府和企业签一个合同，这是一个主合同，会涉及到投资者主导的项目公司，要跟政府、银行、分包商、供货商、保险公司签合同，通过这种合同的设计可以实现风险分担。项目公司实际上就是核心，他在主导。这和过去是不一样的，过去政府是主导，政府不是专业人士，他很难去做到。由专业的人组成的项目公司，他去主导，就有可能实现共赢。这里面当然很难，而且这个合同应该是同步签，如果不同步签，也必须同步生效，我们很多人并没有真正理解，尤其是在“走出去”上，某一些合同签了，但是另外的合同没签，最后会被造成没收违约保函，这是概念的问题，没有理解透，只理解了一点皮毛，就出了这些问题。

还有一点，PPP是长期不完备合同。不管是政府还是投资人，他们都很聪明，他们的咨询和律师都很聪明，不可能完全预测准确的，所以我们一定要实现公平的风险分担。对于一般意义上来说有十个原则，PPP里面用得最多的是下面这四个原则。第一，谁有控制力谁去承担相应的风险。投资者承担这个风险并不是一个人，他通过其他保函、保险、合同再转移出去。当地政府必须承担土地获取、法律的变更和外汇的风险，特别是在发展中国家。发达国家外汇是自由兑换的，政府就不承担。再进一步，本级政府直接管控的政策变化，这个风险必须由政府承担，但是上级政府政策的变化，这种风险必须由双方分担，但是这毕竟是政府的上级部门，应该政府分担大头，但是投资者也得分担小头。

双方分担不可抗力。还有就是界定市场需求，其实有两个方面的意思，一个是像电厂、水厂的销售渠道是政府控制的，政府必须兜底。如果不是政府控制的，比如说高速公路，政府他就要提供车流量担保，最低车流量，但是如果政府不同意，因为越来越多的政府不同意提供最低车流量担保，就必须给垄断性，这个垄断性的意思，在给定的时间，比如说十年，在给定的范围，比如说方圆十公里之内，不允许修平行的高速。但是由于经济的发展，生活水平的提高，必须再修一条高速公路，就要启动重新谈判，事先说好谈判原则，主要是用定量指标、财务指标来确定。如果新修了一条路，对项目公司的投资回报，某个财务指标下降超过一定的幅度，政府可能就必须给补偿。当然，如果没有什么影响，可能就不需要。

另外一个意思，原来国际多边机构，像世行、亚行都认为最低市场需求应该由政府承担，但是现在态度有一些变化，这是因为基于发展中国家的经验，很多政府更多考虑的是上项目，他才不考验这个项目将来是否财务上可行。现在他们的意见变了，最低市场需求风险应该由投资者承担，因为投资者是专业人士，可以做净值调查，如果你觉得项目需求根本不可能维持，就不可能去做，不管政府怎么忽悠你也不可能去干，这样就可以避免政绩项目，不可持续项目变成PPP，给政府造成债务负担，这是非常重要的一个变化。

有的风险，谁最有控制力，就要看谁来控制风险成本最低，如果每一个风险都由控制成本最低的一方来承担，这样总投资就可以降低，就可以实现物有所值。为了鼓励每一方积极主动承担风险，第三条原则叫风险回报平衡原则，这是非常重要的原则。

但是第四条，这是这十几年来越来越重要的，因为谁也不可能准确预测到将来，所以我们要设定上下限，超过上下限以后，启动重新谈判，这叫重新谈判触发机制。如果老百姓怎么办，更多的使用定量指标，这样就不会出现八九十年代，那时候很多的外商来投资做的基础设施，特别是高速公路，暴利，这是因为我们不理解，为了吸引外资，外资要求人家兜底，但是我们上面没有封顶，这是绝对错误的。对称原则是非常重要的，政府给你兜了底，利润就必须封顶。

还有就是必须要有调节机制，当然包括调价机制。不要跟政府谈今年收多少钱，明年收多少钱，因为这是没法决定的，公共产品的定价和调价权是政府的权利，西方国家也是。我们应该转变思路，更多跟政府谈一个影子价格，定下来一辆车收10块钱，政府说影子价格是10块钱，政府说收8块钱，政府必须补贴2块钱。政府说收12块钱，多出的2块钱，必须还给政府，影子价格的概念非常重要。过去大家理解影子价格，更多认为是政府来支付，这是错误的，使用者支付上也可以用影子价格，重点是谈影子价格，地铁4号线用的就是这个概念。

风险的分担最后落实在合同，落实到保险，落实到一笔准备金，投资者必须在股东之间达成协议，如果万一超支了以后，每个人按现金流的股份比例追加多少投资，跟银行必须存备用贷款，如果真的超支了，再找银行贷款，银行都是锦上添花的，从来没有雪中送炭的，所以事先说好放贷条件，如果我需要这笔钱，按照说好的条件给我追加贷款，也可以不追加。

一旦建成以后，我们可以创造性的去利用二次融资，利用建成以后风险小，融资成本低，降低总的融资成本。有的时候是被动二次融资，就是预测太糟糕了，这样比较麻烦。交通项目里面，预测车流量是非常困难的问题，欧盟有一个统计，交通流量的预测实际需求量和理论需求量的误差在30-80%。你可以想象。交通项目，绝对不能相信政府的可行性研究，也不能相信投资团队前线的可行性研究，因为他们都有利益在里面，一般国际性大项目都要找独立第三方，独立第三方因为他没有利益在里面，考虑问题会相对客观，这是非常重要的。

还有就是动态调节机制。特别是在特许经营，几十年非常长，这种调节，我们要懂造价，区分固定成本和变动成本。调节也是，固定价格和变动价格也要区分，设定重新谈判触发机制。现实中用得最多的调节机制就是跟消费指数挂钩，这个很好理解，其实我们也可以对标。比如说北京地铁4号线，通货膨胀了，员工工资要涨，涨工资的幅度不能低于北京地铁运营公司，国营公司涨工资的幅度，也可以与汇率挂钩。每年评估一次，如果汇率变化在5%之内，汇率变化风险由投资者承担，如果超过了5%，投资者亏了，政府必须补贴，但是如果由于汇率的变化，投资者多赚了，多赚的钱应该还一半给政府，这就叫公平，如果你没有还，就是不公平，不对称。

还有跟原材料价格挂钩，比如说火力发电厂，煤涨价了，煤是政府提供的，电卖给你也要涨，可以做成本分析，一吨煤涨10块钱，对应一度电涨多少钱。但是在高速公路里面，主要的成本是在建设期，这个时间短，可以用固定工期，固定总价，除非有巨大的设计变更，才由政府来承担。但是在运营期里，更多的是这些小指标，他们无所谓原材料的问题，按照这些条件基本上就可以公平了。

这个动态调节机制，最主要是上下限和动态调节机制。给大家看两个例子，一个是高速公路，我们必须有一个区间的车流量，保证高级债务偿还和固定经营与维护成本。对于银行来说，要求的最低底线就是这个点。再往上是次级债务偿还和可变运营成本，有时候他要求兜这个交通流量，多余的交通流量就是让投资者赚钱的。

如果车流量达到上限，政府一般就要继续支付，如果继续支付，可能造成投资者暴利，当然我们也可以考虑超额分成，超额的量越多，政府分得越多。另外就是要考虑老百姓，如果车流量太大，就堵车了，老百姓满意度下降了，我们必须时时刻刻想到老百姓，才有可能做到更好。

动态调节机制，大家看一个非常成熟的污水处理厂的例子。污水处理基本单价，每一年的价格等于两年前的价格乘以一个调节系数，笼统去谈调节系数是很难谈的，一定要做成本构成分析，发现变动成本主要和人工费、化学药剂、企业所得税、电费、CPI这些相关，今年的工业用电和两年前的工业用电没有变化，电费这一部分组成就不需要调价，人工费有变化就要调整，化学药剂有变化就要调，税收没有变化就不用调，CPI有变化就要调，这一套思路是最重要的，咨询公司和律师最大的价值就在这里。刚才我在微信里发了一句话，人家问咨询费怎么收，我说没有标准，完全是双方去谈，完全由市场产品来决定。因为智力劳动的价值不是取决于工作量，而是由你的不可替代性决定的。我们要做咨询，做律师，你所提供的产品和服务，别人无法替代你，你的价格就可以高一点，如果你做的是低级的，就是给政府准备一些文件，你收一个咨询费是不可能天价的。为什么去年很多咨询公司他的咨询收费很高，而今年下来了，就是因为大家都学会了，这里面我的功劳很大，我在全国各地把这些东西讲给大家，让咨询也有竞争，这样可能就会做得更好。

还有就是第一次做项目的时候，我们是没有经验的。因为这个交易成本非常高，PPP涉及面非常广，并不是有多深奥，关键是复杂，复杂就是涉及面广，所以我们做第一个项目，千万不要省咨询费，因为国际上统计下来，第一个项目的交易成本可能是第二个的一倍，是第三个三倍。如果你做了两三个以后，其实我们已经非常有经验了，我这里说的是同类项目，不管是政府还是投资者，还是银行，知识的总结和提高形成一套模板，知识传递，这是非常重要的要不然每次干一个项目换一波人，交易成本是非常高的。

怎样快速学习，我在微信里面(公众号：中国PPP智库)发布了一个建议学习路径，分成五个步骤，还给了30多本参考书，这就叫知识管理。PPP还有很多其他的难点，时间关系我只是提出来，在立法的时候，所有的这些问题都在考虑，你们只看到这个文件出来是这样的，但是你不理解为什么这么些，这是基于大量的实务，基于理论，理论其实就是国际上的实务提炼总结出来的。

我要讲的就这么多，谢谢大家！

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