改革视野下的检察格局再塑

作者刘哲，。原题：检察工作的战略与战术问题。原文8000多字，法律读库原创首发作者部落成员、全国十佳公诉人王勇担任本文特约编辑。

回顾百年中国检察制度史，从检事局、检察局、司直局、都察院、检察厅、，名称几经更迭，检察职能也几经调整，其命运也经过撤销重建的几番起伏。事实上，中国检察制度史正是中国近现代司法制度进化史的缩影，检察制度在纠问制的中华法系并无存在的空间，它是以控审分离为代表的司法近代化的产物，并伴随整个世界司法制度的发展并逐渐演进，期间虽有曲折，但方向光明。可以说检察制度就是中国法治发达史的见证者，其存亡兴废与法治昌明息息相关。检察制度是司法领域权力内部制约的产物，将审判和侦查两相区隔，支撑法庭成三角构造，既要防止侦查滥权也要防止法官擅断。检察官以客观公正为基本立场，以匡扶正义为己任，京师检察厅检察长杨荫杭有言：“……查检察官职司搏击，以嫉恶如仇为天职。昔者有言：见不仁者诛之，如鹰鹳之逐鸟雀。此诚检察官应守之格言。因检察官本不以涵养为容忍为能事也。”（梁景明：《杨绛之父杨荫杭：京师检察厅检察长》）今天改革大潮风起云涌，百年检察行至今日，是否能勇立潮头再创辉煌，就要看未来的战略和战术考量。

小米公司的雷军曾说：不能用战术上的勤奋，掩盖战略上的懒惰。诚如斯言，检察工作是不是有相似的问题？我们是不是更多的考虑现实的和迫切的问题，缺少了战略层面的思考？我们是不是把更多的把精力放在一些重要的个案上，忽视了长期规划、结构整合和制度建构？战略不一定是攻城略地，不一定是气吞山河，能够直观可见，它可能随风潜入夜，比如像互联网，也可能是管理模式的微观调整，比如包产到户。但它们的影响面必然是巨大，巨大到可以重塑人的生活和习惯。对于检察工作的战略和战术问题，需要考虑以下几点：

一、重塑检察工作格局

我们正在推进以审判为中心的诉讼制度改革，这是刑事诉讼重心的一次战略转型，是一次结构性的调整，对检察机关来说也有着战略意义。检察机关以往呈线性分布、分段管理、多点开花的检察职权配置模式，已经不再适应以审判为中心的格局，并将因失去重心而分散本来就有限的检察资源，使本应成为核心的业务无法得到长足的发展。整个刑事诉讼都要以审判为中心展开，检察工作也要以审判为中心展开，我们距离这个中心点最近的就是公诉工作。公诉不但要发挥审前的主导作用和指控的主体作用，还要发挥检察职能的核心作用。要以公诉为核心重新配置检察资源，以公诉为龙头重构检察业务体系，突出重视出庭公诉能力，使检察官在法庭强制回归，将不断提高的审判标准向侦查环节延伸，以确立庭审中心为目标发挥各种监督、制约职能。通过检察职能的自身整合来带动整个刑事诉讼制度围绕以审判中心的整合。

作为核心的公诉工作内涵应该重新界定。公诉不应仅局限于代表国家提出的刑事指控，也应该包括代表公共利益提出的公益诉讼。两者都是公诉的应有之义，也是各国通例。代表公众利益提出关系民生领域的重要诉讼，包括环境污染、医药卫生、食品安全、公共交通、土地拆迁、劳动保护、网络安全、金融安全等诸多领域，均为公众所迫切需求，攸关亿万公众的切身利益。而很多公益案件直接与刑事案件相互关联，在办理刑事案件过程中就能够发现其中影响公益之问题，同样在办理公益诉讼的过程中也有可能发现刑事案件之线索，两者可以相互衔接。由公诉部门行使公益诉讼之职权，有利于线索发现，节约诉讼资源。同时由于公诉人更具出庭能力，有利于直接将指控能力转化为公益诉讼中的控诉能力。至于民事行政法律知识不足等问题可以通过学习培训、人员整合加以解决。初任检察人员都需要经过司法考试，司法考试需要全面考察法律知识，而且很多检察官都受过系统法学教育，法律知识体系是完备的，不存在显著的知识障碍。事实上，，并不存在业务障碍。事实上，全方位掌握法律知识，有利于打通民刑界限，更好地开展检察工作。全力提出公益诉讼，将不良企业和不作为的行政机关提交法庭审判，有利于重新诠释检察工作的内涵，强调其公共利益和国家利益的属性，突出其人民性，同时可以进一步扩大影响力，提高公信力。这些工作也是其他机构和民间组织所无法代替的，也是非常有意义的，让天更蓝、让食品药品更加安全、让公共交通更加畅通、让金融行业更加规范、让我们的家园不会被随意破坏和污染，与打击犯罪几乎一样重要，有些公益诉讼覆盖面更广，比如雾霾问题就涉及到千百万人的健康，这些问题并不是小事，也特别需要检察机关代表公共利益有所作为。

二、提高检察资源使用效能

检察资源是有限的，所以就有了使用效能的问题。资源到底应该怎么分配，应该充分考虑检察工作重心的调整，把好钢用在刀刃上。怎么提高检察资源使用效能，笔者认为主要有以下四个方面：一是使检察资源由综合部门向业务部门倾斜，以办案为中心。很多检察机关在改革中向业务部门倾斜的力度有限，还有待于进一步加强。二是明确检察工作的重点，将资源向核心办案部门倾斜，形成检察机关的核心竞争力，并形成强有力的检察业务产品，满足公众不断提升的多层次的法治诉求。三是整合检察内部职权，提高检察资源的集中度，减少行政运行成本。部门分散，必然增加职数、增加非办案人员人数（比如内勤），同时条块分割之后，不可避免的会增加行政协调成本，无形中耗费了有限的检察资源。因此，有必要适当集中相似的检察职权，提高检察职权运行的集约化程度。四是转变检察工作模式，提高工作灵活性，提高检力资源使用效率。比如刑事执行检察工作的方式普遍采用派驻的方式，这需要消耗的人力资源较多，是否可以考虑定期或不定期检查的方式，变“人盯人”的固定监督向 “联防”的灵活监督转变。五是改变专案办理方式，在办理重点案件的同时考虑检察工作的整体效能。当前每一个专案组都是临时组建，一方面会冲击既有办案任务，另一方面也不利于专案工作的专业化建设。是否可以考虑成立类似于台湾地区特侦组的模式，成立特别检察办案组织，专门办理重大专案，从而避免临时组建的弊端，以相对固定的运行模式有效提高检察资源使用效能。台湾地区特侦组只有6-15检察官就办理了大量复杂案件，而且是从侦查到公诉全过程完成，，可见集约化有利于提高检察资源使用效率，办案专业化水平和案件质量，从总体上提高整体检察效能。

三、建立自组织的管理体系

好的检察官并不是管出来的，而是自己干出来的。好的管理模式不是将检察官管住，而是能够鼓励每一名检察官自己办好案件。司法办案责任制就是一项老的制度，目前也是改革的方式，它让案件的决定权下放给检察官，让检察官自己决定，一方面由于检察官更加熟悉案件，符合亲历性的原则，更加有利于将案件决定建立在案件的本源基础之上；另一方面，提高检察官自我负责的意识，由此激发的责任感督促检察官严格审查案件，从而促使个案公正。其实所有的外部监督都是次要，主要的还是由内心的职业荣誉管所激发的严谨性，从而形成自组织的管理模式。如果我们再进一步，在顺应人性的基础上再创造一种利益激励机制就更能够调动检察官的工作热情。出庭工作是一项不易量化的工作内容，长期处于管理黑箱状态，由于管理成本过高不可能对每一件出庭工作进行检查。绝大部分庭审没有任何的同行旁听，出庭效果的好坏没有任何人来评价，再加上长期形成庭审的形式化倾向，出庭工作重视不够，出庭能力整体上提升缓慢。但是在以审判为中心的诉讼制度改革的背景下，庭审的难度逐渐增加，公诉人的出庭压力不断加大。，就是要建立一种自组织的管理模式。我们以最小的行政化介入为代价，只是要求全市公诉部每名员额检察官每年最少出一个观摩庭，每个观摩庭邀请的观摩人员不少于3人，压力不大。每出完一个观摩庭都可以获得一定的经验值回报，每观摩一个庭审也可以获得少量的经验值回报。只有实际旁听庭审的公诉人才能评价出庭人员的出庭表现，出庭人员本人也可以进行解释和说明，防止评价过程中的误解。其他旁观人员可以回复这些评价，即形成了对评价的评价，并可以对精彩的评价表达赞同，获得赞同的评价可以获得相应的经验值。如果想深入总结评价的要点或者对出庭过程中的经验进行提炼，还可以生成出庭百科，并进行分类，形成出庭经验的自动积累。每一个公诉人都可以通过出庭、观摩、评价、出庭百科等多种途径积累经验值，全市公诉人可以根据经验值进行动态排名。排名前20的公诉检察官和检察官助理还将受邀请成为出庭百科的编辑，享有删除、修改、重新分离等编辑权。在真实的出庭观摩与被观摩过程中，在线上和线下的点评与被点评过程中，我们形成了公诉人的同行评价机制，公诉人随机联系、相互学习的纽带，建立了公诉人自我组织、自我管理的自组织系统。在整个系统运行的过程中，主要依赖公诉人的进取心和荣誉感来推动，所谓经验值只是一个润滑剂和参照系而已。在这里工作和学习不再任务，而是一种相互比拼的乐趣，这就是自组织的魅力，也是信息化时代的趋势使然。

    四、突出发挥人的作用

再好的制度的最终还是要落实到人，检察官的道德感受力、理念智识、主观热忱和天资禀赋将决定着检察工作的质量、效果和面貌。以审判为中心的诉讼制度改革就是“审判中心主义”的中国化改造，但扛着反对“侦查中心主义”的大旗，其道路必然是曲折的、渐进的，但其前途也必将是光明的。与其说是改革，不如说是一次迟到的“归来”。检察官积极参与以审判为中心的诉讼制度改革，不是在权力分配的蛋糕上博弈，而只是在努力寻找日渐迷失的本我。以审判为中心的诉讼制度改革，就是要打破无往不在的行政枷锁，像实现“包产到户”用价值规律来引导人性一样，用司法规律来引导司法官的人格，实现每一个个案的公平正义。未来检察制度的取决于对检察官个人能力的发挥，检察官不再是上命下从的螺丝钉，而是检察权的行使个体而存在的，检察官在未来将具有相对的独立性。

检察官相对独立既是“检察一体”的基础，又是防止“检察一体”弊端的重要措施。“检察一体”要求上命下从，但检察官不能惟命是从。“检察一体”有时也会产生弊端。上级是人而不是神，也可能犯错误，出现恣意滥权、发出违法或明显不当的指令、。此外，“检察一体”还会导致层层审批、文牍主义、效率低下，导致相互推诿、无人负责、发生错案时无法追究责任，还会抑制作为执法办案主体的检察官的主观能动性和责任心。赋予检察官以相对独立性，有利于抵制上级的违法或错误指令，增强检察官的责任心和主观能动性，提高检察工作的效能和质量，使办案责任制落到实处。