重磅|：关于可再生能源电力配额与绿色电力证书交易的思考（下）

文/国家能源局新能源司

四、几个关键问题的思考

(一)为什么要有自愿和强制两个市场?

，一个合作”的要求，能源供给革命和消费革命实际上是两个概念，不可偏废。强制交易着眼于能源供给革命，通过绿证强制交易价格体现新能源发电的外部环境效益，确保新能源开发企业的经济效益，提升新能源项目投资的积极性。最关键的一点，在强制配额考核的政策体系下，虽然由于市场机制的作用，企业经营的不确定性有所增加，但是新能源行业发展的整体稳定性大大增加了，强制配额考核会创造一个基本稳定的国内新能源年度增量市场需求，这一点对于新能源产业的发展和确保低碳能源的供给至关重要，避免了产业发展规模的大起大落或者逐步萎缩。

自愿交易着眼于能源消费革命。目前，有观点认为，自愿交易可能不会起作用，但是个人认为，自愿认购的市场空间不容低估，从国外实践经验看，绿色电力证书的自愿认购是一个重要的市场，绿色电力消费理念的普及也会极大的推动能源供给侧的结构转型，美国目前约三分之一的绿色电力证书由消费者自愿购买。建立绿证自愿认购体系，实际上是给了消费者充分而灵活的选择权，使得愿意购买和使用新能源的企业和个人有了通畅的渠道。最终通过两个市场的合力来加速实现能源转型。我国目前新能源发电占全部发电量的比重只有5%，民间绿色能源消费需求即使总量不大，但是占全部新能源电量的比重会很可观，例如，只要全国有1%的社会用电量自愿购买绿证，则20%的风电和光伏发电就可以不补贴，因此在现阶段推行自愿交易是合适的，随着理念普及,也会起到越来越重要的作用。

(二)哪些能源品种能获得绿证?

不是所有的新能源发电项目都可以获得证书。因为证书交易的价格主要是对财政补贴的替代，所以对于市场化程度较高、具备竞争优势的水电和未实行分摊机制的核电并无绿色证书的需求。为避免全社会成本太高，绿色证书制度应优先应用于具备较大成本下降空间、与化石能源成本比较接近的风电和光伏电站项目，作为推动最终平价上网的“临门一脚”的政策。对尚处于产业化初期需要加大政策扶持力度的海上风电、分布式光伏发电、太阳能热发电建议仍延续目前标杆电价的扶持政策体系，即从全社会征收附加分摊，直到产业技术体系逐步完善，成本有较大幅度下降为止，甚至可以采取特许权招标的模式，鼓励通过良性的市场竞争迅速降低成本。在此之前，可以考虑由国家适度控制发展规模，避免对高成本的新能源发电项目激励过度导致建设规模过大，最终推高全社会的用能成本。

(三)绿色证书应否限价?

关于绿证的限价，实际上包括价格上限sdc和下限两块。自愿交易的文件发布之后，各方比较关注的就是自愿交易的限价问题。实际上，价格上限和下限的设定与交易市场的不同激励对象密切相关。自愿交易刚刚起步，在我国，主动愿意消费绿色电力的企业和个人还比较少，因此，在制度设计的初期，要注重对消费者利益的保护。通过把成本最低的一部分新能源电力优先让渡给消费者，使得愿意消费绿色电力的企业和个人能够以最小的代价满足自己的需求，对加速普及绿色消费理念有重要意义，也符合以最小社会成本完成能源转型的战略理念。但强制交易应有所区别，强制交易的考核对象是能源转型的责任主体，所以对其购买绿色证书建议设置交易价格的下限，以此来确保市场交易过程中仍处于弱势的新能源发电企业的议价能力，最终保障整个产业的合理收益，以实现产业的持续发展。两个市场的价格互为补充，即避免了绿证交易价格太低损伤投资的积极性，也避免了交易价格太高增加能源转型成本。

(四)谁将是绿色证书的购买者?

在电力市场化程度较高的国家，配额考核的责任主体也即强制交易的绿色证书买方大多数是售电企业。也有一些国家的考核责任主体是发电企业。售电侧考核对于分摊成本、促进消纳都有好处。发电侧考核的优势主要是符合目前的实际，操作起来比较简单，缺点是仍然属于发电侧激励，对促进消纳意义不大。考虑到改革预期和制度设计的初衷，可以考虑强制交易的绿色证书买方设定为售电企业。

根据三部委文件的要求，自愿交易的买方将会是政府机关、企事业单位、社会团体和自然人。从国外实践看，除了自然人外，用能成本占生产成本较低的高技术企业将是最积极的购买方之一，这些企业对于能源价格的承受能力相对较高，而且可以以较小的代价实现100%的绿色用能，是绿证市场的主要参与方之一。其次是各级政府和相关的政府采购项目，政府采购项目数额大，对市场的导向性比较强，适当选取一批品种，将产业链采用绿色电力的比例作为同等条件下优先进入采购目录的条件，对于引导全社会的绿色消费理念意义重大。第三类是采购主导权较大的快速消费品和社会零售领域，他们对下游供应链的控制力很强，在消费者的推动下，绿色发展的愿望也比较迫切，我国大量的工业企业是给大公司配套，一旦买方对于采购的产品提出绿色电力消费的要求，也将会对终端用能需求产生重大影响。

有理由相信，随着国内自愿认购市场的日益活跃，未来实际的绿证消费者也将逐步向这几类群体聚集。在此之前，相关的认证机构也要早做准备，加强和完善绿色制造的认证标准体系和能力建设，同时政府机构和各公益团体也可以加大对绿色消费理念的宣传，使得绿色电力消费尽早成为社会认可的潮流。

(五)绿色证书可以二次交易吗?

根据自愿认购的文件的要求，绿色证书不允许二次交易，这主要也是从确保绿电消费者的成本最小化的角度来考虑的。允许二次交易会提高市场的活跃程度，但是也会增加交易成本，甚至可能会出现囤积的行为，同时最关键的会使得绿色证书成为某种意义上的金融交易品种，不管是管理的机构设置要求还是管理的难度都会剧增，在初期试行阶段仍建议避免问题复杂化，秉持以最小的成本满足最早的绿证消费群体的原则拓展消费侧的市场，三部委文件中以“认购”替代“交易”主要就是希望将自愿认购更多的界定为公益行为，而不是交易行为。可以考虑经过一段时间的试运行，到强制交易阶段绿证交易成为新能源开发企业的重要收入来源时，再根据实际的情况和市场的需求，对交易行为作出新的规定，届时通过金融手段和中介服务提升市场的活跃度，或者通过金融衍生品提供方便灵活的，标准化的，市场定价的风险控制手段(这也是所有衍生品存在的意义)，更加有效的衔接绿色证书的供给和需求也是一个值得考虑的措施，。

(六)绿色证书的交易价格会很高吗?

如前所述，我们目前新能源发电的补贴强度居高不下，主要原因是未能有效利用，随着考核力度的不断加大，在消纳困难得到明显改善、新能源发电得到有效利用的条件下，不必要的系统成本被充分挤掉，绿色证书的交易价格可能会大幅走低，同时新能源投资企业的效益也能得到充分保障。在整体的制度设计上，补贴强度过高的能源品种如光热发电和海上风电已经被充分隔离，加之风电和光伏发电仍处于技术快速进步的阶段，因此，预计未来绿色证书的交易价格可能会逐渐维持在一个全社会可以承受的价格。

从长远看配额考核和绿色证书交易是一个过渡阶段的政策，但却是符合现阶段发展需求、必须采取的政策措施，未来在储能技术的推动下，能源互联网技术蓬勃发展，系统的灵活性大大增强，再加上新能源自身的技术进步，新能源发电的成本很有可能全面低于各类化石能源的成本，届时，消费绿色电力就成为一个完全自发的选择。

(七)如何看待配额考核和绿色证书交易机制下的商业模式?

在配额考核和绿色证书交易机制下，与原本的标杆电价政策相比，新能源发电项目必然会面临收益的不确定性增加的问题，但这也是市场化改革的题内应有之义。随着电力市场化改革的深入推进，全面取消各类电源发电量计划和标杆电价政策后，电源投资的不确定性都将大大增加，政府只需要维护市场公平竞争和确保节能低碳调度即可。因此，未来新能源企业可以充分利用中长期成本相对固定可控的优势，利用中长期合约和现货市场交易两个市场来确保电价回收，同时也可以积极考虑利用和碳排放权交易市场，将环境外部性收益通过中长期合同及时锁定，如果市场机制建设的方向不错，未来新能源项目收益的确定性将大大超过化石能源发电项目。同时，市场化的机制也有利于具备技术和资金实力的企业通过良性的市场竞争进一步扩大市场份额。但必须说明的一点是，，确保低碳能源优先上网，充分发挥新能源边际成本较低的优势增加低碳能源供给。

(八)配额考核与绿色证书交易是什么关系?

配额考核是能源转型的指标衡量体系，是具有法律或者行政强制力的根本措施，绿色电力证书是配额考核体系必要的配套政策，也是各类责任主体完成配额义务的手段之一。可以考虑所有纳入统计的新能源发电项目的发电量都计入对责任主体的考核，考核责任主体可以通过购买证书完成配额考核义务，也可以通过“自建自发自用”的新能源发电项目完成配额考核义务。

(九)为什么不能通过与新能源项目的直购电来完成配额?

我国目前对新能源发电实行的是两部制标杆电价政策，具体操作上包括两部分电价，即燃煤标杆电价加补贴。新能源发电项目与电网实际结算的只是燃煤标杆电价部分，补贴部分由全网分摊征收附加资金解决。在这样的机制下，新能源发电企业与购电企业的结算收入只能体现所购电力的电力一般商品属性，不能体现电力的清洁低碳属性。区分一度电是煤电还是新能源发电的主要标志就是是否由财政资金结算补贴。而绿色电力证书是对补贴资金部分的直接替代，且具有可以追溯的全部电力属性信息。因此对于自愿或者强制使用绿色电力的消费者，只有完成了绿色证书的购买，才能被确认为实现了绿色电力的消费。

(十)绿证交易体系与碳排放体系如何衔接?

绿色电力证书记载了新能源电力的全部属性信息，是天然而且非常精确的二氧化碳减排衡量方式，与未来的碳减排交易体系可以形成天然的衔接。但是二者在具体的任务上也有所区分，绿色证书交易解决的是能源结构调整问题，碳排放市场解决的是温室气体排放的问题。新能源电力应该是碳排放交易中能够最精确计量和核查的参与方，每1兆瓦时新能源电力减少的二氧化碳排放基本是一个确定的量，在我国碳排放权交易机制的过程中，只需要明确绿色证书背后所代表的减排权益的归属即可顺利地参与碳排放权交易。外界所担心的过补贴或者二次补贴的问题，实际上完全可以通过界定交易边界的方式化解。在欧洲很多国家，碳减排交易和可再生能源绿色证书交易也是长期并存，对推动清洁能源发展都发挥了重要作用。从理论上说，只要不形成垄断市场，新能源外部成本的多渠道充分体现，对于补贴的加速退出和能源转型，有百利而无一害。

综上所述，可再生能源配额考核和绿色证书交易机制是符合我国目前改革方向的一种市场化的手段，也是推动全社会以总成本最小的方式实现能源转型的最有效措施。国家能源局印发的《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(国能新能[2016]54号)，实际上已经明确了为完成2020年非化石能源占比达到15%的战略目标发电侧(9%)和消费侧(各省)需要完成的配额指标，主要是根据各地的发展现状、资源条件和消纳条件确定的，并且广泛征求了意见，相关原则目前在全社会已经形成高度共识，下一步的关键工作就是进一步明确责任主体和考核的具体措施，在充分论证的基础上加快推进实施。对于强制配额考核推出的时间，可以考虑不晚于2018年中，因为新能源项目从开始资源勘查到项目建成投产，至少需要两年左右的时间，从目前统计的情况看，部分地区距离完成引导目标还有较大差距，需要在政策的推动下加快建设进度，要为这一部分项目留足建设的时间窗口。

但是，个人认为，任何一项重大政策起效，都会是一个不断摸索和完善的过程，在复杂的市场环境下，也无法指望单一的政策能够解决所有的问题。各类政策之间也不是互斥的，一项政策的推出不代表其他政策的必然退出，例如美国，类似于固定补贴的PTC政策和配额制考核就长期共存，欧洲市场上标杆电价政策和碳减排交易也长期并行，这些政策共同起效，才能够推动产业的持续快速发展，所以，未来新能源扶持政策的发展方向，可能必然还是各项政策的“组合拳”，特别是对存量项目，保持政策的稳定性也是必要的。