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【周报专题】反洗钱新形势下中国的应对策略:中澳签署反洗钱谅解备忘录

楼主:国际法促进中心 时间:2018-04-15 13:33:22


国际法周报之专题部分


导言:


11月1日,中澳两国签署了《关于反洗钱和反恐怖融资信息交流合作谅解备忘录》,这是中国反洗钱监测分析中心与境外金融情报机构签署的第41份合作文件。自加入反洗钱金融行动特别工作组以来,中国政府以中国反洗钱监测分析中心为主体,积极参与了一系列反洗钱国际合作。但与西方发达国家相比,中国的反洗钱政策仍存在不足。在西方各国反洗钱监管力度加大、处罚逐渐严格的背景下,中国反洗钱政策应逐渐与国际接轨,以此适应在国际反洗钱新形势。

11月1日,中国反洗钱监测分析中心和澳大利亚交易报告和分析中心在北京签署了《关于反洗钱和反恐怖融资信息交流合作谅解备忘录》。根据该谅解备忘录,双方将基于互惠原则在涉嫌洗钱和恐怖融资及其他相关犯罪的信息收集、研判和互协查方面开展合作。双方代表表示,中澳金融情报机构签署关于反洗钱和反恐怖融资信息交流合作谅解备忘录将进一步提升双边反洗钱合作水平,共同致力于预防和打击洗钱、恐怖融资及相关犯罪。

【小贴士】
中国反洗钱监测分析中心是中国人民银行总行直属的、不以盈利为目的的独立的事业法人单位,是中国政府根据联合国有关公约的原则和反洗钱金融行动特别工作组建议以及中国国情建立的行政型国家金融情报机构,其主要职能有收集、分析、监测和提供反洗钱情报。

澳大利亚交易报告和分析中心(The Austria Transaction Reports and Analysis Center)成立于1989年,是负责澳大利亚国家反洗钱工作的专门机构,承担着金融情报机构以及反洗钱和反恐融资监管机构的双重职责。


(一)国家金融情报中心

基于反洗钱金融行动特别工作组(Financial Action Task Force on Money Laundering,以下简称FATF)的建议,“各国应当建立金融情报中心(Financial Intelligence Unit),作为全国性中心,负责接受和分析可疑交易报告以及其他洗钱、相关上游犯罪和恐怖融资相关的信息,并负责分发分析结果”,FATF各成员国相继设立了本国的金融情报中心,以打击反洗钱反恐怖融资犯罪。中国在2005年正式加入FATF前,于2004年成立了央行直属的中国反洗钱监测分析中心。

国家金融情报中心是国际反洗钱和反恐融资行动新形势下的制度创新,是情报机构和金融部门有机结合的产物。他既是反洗钱国际情报合作与交流的主体,也承担着金融行业的管理职能。

【小贴士】
反洗钱金融行动特别工作组是目前国际反洗钱和反恐融资领域内最具权威性的政府间国际组织。他成立于1989年,目前已拥有36个成员,以及20多名观察员。其制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议(以下简称FATF “40+9项建议”),是世界上反洗钱和反恐融资的最权威文件。


(二)中澳反洗钱备忘录重点内容

从2012年至今,中澳间资金流动从420亿美元上升到了770亿美元。中国已经成为澳大利亚最大的贸易伙伴。根据澳洲交易情报及分析中心的公告,备忘录以两国间金融情报共享为重心;在情报共享的基础上,中澳双方反将会以联合工作组和联合执法机构的形式开展一系列反洗钱行动。未来,两国金融情报中心还可能实现数据分析师的互换。

根据FATF “40+9项建议”,反洗钱国际合作应当包括:加入并全面实施涉及反洗钱的国际公约、司法协助和引渡以及对等主管机关之间的合作和金融情报中心相互交换与反洗钱有关的信息和资料。其中,情报合作既是反洗钱国际合作的核心内容之一,同时也是国际司法协助的基础。


(三)中国农业银行纽约分行遭受美国监管机构反洗钱调查事件

2003年,FATF进行了第二次修订,这些建议共同组成了国际公认的反洗钱与反恐怖融资国际标准,得到了包括中国和美国在内的全球180多个国家的认可。在实践中,由于不同国家反洗钱立法的完善程度不同,FATF建议呈现出差异化的执行状况。

2016年9月21日,美联储在其官网上发布了对中国农业银行及其纽约分行的执法公告。依据公告中的内容,农行纽约分行在遵守美国反洗钱法规方面存在着巨大缺陷,美联储责令农行纽约分行在60日之内做出整改。主要的整改内容包括:农行纽约分行的风险管理机制、BSA/AML合规评估的遵守状况、OFAC(美国财政部海外资产控制办公室)相关规定的遵守状况、客户尽职调查的程度、银行可疑交易的监察汇报、内部审计制度。

整改内容中涉及OFAC的部分指出农行纽约分行应当加强对于代理行账户和贸易融资交易的审核筛选,并且完善针对银行风险交易和不良资产的记录机制,这些都可以从FATF的四十项建议中找到相应的依据。虽然这只是调查公告中的一个侧面,但也能清晰地反映出美国严格的反洗钱监管审查机制是对于FATF建议的充分适用和体现。与此相对,我国的反洗钱和反恐融资工作虽然在较短时间内取得了显著的进展并得到了包括FATF在内的国际组织的肯定,但目前在很多领域还没有完全达到FATF“40+9项建议”的要求,反洗钱机制的构建尚未成熟。因此,反洗钱监管机制建立相对较晚的中方在美方严格的反洗钱审查环境下碰壁也就不奇怪了。

【小贴士】
BSA/AML合规评估是主要依托于《银行保密法》(Bank Secrecy Act)而形成的反洗钱审查机制。《银行保密法》,也称为货币和对外交易报告法(currency and Foreign Transactions Reporting Act),它是美国国会在1970年通过的法案,该法案要求在发生洗钱和诈骗案时,美国金融机构要与美国政府合作。BSA/AML合规评估主要的落脚点在于规定金融机构对于现金购买可转让票据、超过10000美元的现金交易、其他有洗钱或逃税可能的金钱往来等等交易活动应当做好审核和汇报工作。

OFAC,即美国财政部海外资产控制办公室(The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury),它的使命在于管理和执行所有基于美国国家安全和对外政策的经济和贸易制裁,包括对一切恐怖主义、跨国毒品和麻醉品交易、大规模杀伤性武器扩散行为进行金融领域的制裁。


(四)中国在应对反洗钱新形势下的策略思考

综观我国反洗钱监管运作体系的构建,集中体现在三个层面:

(1)中国人民银行于2003年成立反洗钱局,并在其各省、市分行相应地成立了基层反洗钱监管执行机构,专门负责组织协调反洗钱工作;

(2)针对反洗钱监管工作需要,在中央层面上建立了由中央相关部委参加的、较为松散的“部际联席会议制度”;

(3)在中国人民银行的直接领导下,在金融领域建立了“金融监管部门反洗钱协调机制”。简而言之,以反洗钱监管法律为驱动,各个承担着法定监管职责的部门和机构,协同负有配合司法义务的商业组织共同构建了反洗钱审查机制。有学者将这样的反洗钱机制概括为:“规则为本”。这样的机制能够保证反洗钱工作的正常平稳运行,但是在突发性的风险面前常常会暴露出针对性和防范性不够的问题。


反观美国的反洗钱审查机制,我们不难发现美国对于反洗钱风险防范的重视,即秉持“风险为本”的原则。一方面,美方肩负反洗钱审查职责的部门机构着力于有主次、有轻重地履行好反洗钱合规职责,另一方面,金融机构交易中洗钱风险最大的部分往往是反洗钱审查机制着重规制的领域。以上文提到的农行纽约分行反洗钱调查为例,美联储对于农行纽约分行的风险管理机制提出了许多改进要求,主要包括加强内部监管体系的构建从而合规于BSA/AML评估机制、着力于外国金融机构代理账户的合规性审查、反洗钱调查资源对政要人物倾斜等等。由此不仅可以看出我国目前的反洗钱审查机制和美国“风险为本”的反洗钱监管模式存在着一定差距,而且也为我国的反洗钱模式改进方向提供了宝贵的参照。

因此,我国反洗钱监管部门和反洗钱规制领域下的商业机构应当逐渐树立“风险为本”的意识,制定新形势下监管新标准的制定和完善,注重新监管标准与风险之间的针对性、有效性和均衡性。

参考文献:
1.侯合心.张思.反洗钱监管模式的国际比较和借鉴[J].财经科学,2011(5).
2.丁奕民.金融业反洗钱专业化队伍的国际比较与启示[J].金融纵横,2009(9).
3.中国人民银行:《中国反洗钱战略》.中国人民银网站(http://www.pbc.gov.cn)

作者:

董  哲,武汉大学中国边界与海洋研究院国际公法方向研究生

洪  颖,武汉大学法学院法学专业本科生

梁蕾庭,武汉大学法学院法学专业本科生

美编:

李尚文


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