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世界典型国家推进军民融合的主要做法分析

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从国家创新体系建设的高度积极推进军民结合,是世界主要国家采取的共同发展战略和政策取向。世界主要国家根据国际环境和本国国情采取了不同的推进军民融合政 策和做法,经历了不同的发展道路。归纳起来,主要有四种模式:“军民一体化”“以民掩军”“先军后民”和“以军带民”。

一、“军民一体化”模式


“军民一体化”模式的主要做法是:通过军方、军工部门和军工企业的调整改革,以及军政部门间和企业间的合作,开启军、民用技术和资源双向转移之门,促进国防建 设与经济发展的良性互动。美、英等国推进军民融合的政策和做法,可归纳为这种模式。下面以美国为例分析“军民一体化”模式。


1、"美国军民融合的国家创新体系发展概况

冷战期间,为保持世界霸主地位,美国推行“先军后民、以军带民”的政策和军民分离的国防采办制度,逐渐形成了民用和军工几乎是完全分离的两个市场。随着20 世纪80年代新技术革命的兴起,美国政府越来越感到军民分离的代价太高。冷战结束后,为了能在国防投入减少的情况下仍然保持优势和国防工业的活力,美 国提出国防采办扩大利用先进民用技术的军民融合发展战略。经过10年左右的努力,截至20001年,美国原先军民分离的两个工业基础已基本融合为一体。

美国推行军民一体化先后经历了两种发展倾斜的阶段:向推动经济发展倾斜的阶段和向保持技术优势倾斜的发展阶段。冷战结束到20世纪90年代后期,美国政 府削减了国防预算,,并强调要充分发挥科学技术对经济发展的促进和带动作用。20世纪90年代后期至今,特别 是2001年小布什执政后,美国调整了战略,大力推行以信息技术为核心的新变革,大幅度提高了国防预算。为确保美国在21世纪的绝对优势,美 国强调要“利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展”。

2、"美国推行军民融合的主要做法和特点

(1)通过国家颁布和制定法规政策以及军政部门的协作促进军民融合

美国在国家决策和宏观调控层推行军民融合的机构主要有国会、总统国家科学技术委员会和总统科技政策局等机构。这一层次的机构主要是通过颁布法律和制定相应发 展战略来确定军民融合的一些实施措施。美国国会从1990年开始,通过每年度的《国防授权法》和制定《联邦采办改革法》等一系列重要法案和政策,鼓励采办 民用企业的技术和产品,明确提出要逐步建立一个“无缝”的国家科技工业基础。美国内阁由14个部组成,各部之间通过协作, 合。,先后出台了《采办改革:变革的命令》、《两用技术:一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》等一系列采办 政策和文件,推进军民融合。在军政部门协同方面,美国形成了跨部门的联合协同机制。1991年,为了促进军民用技术的双向转移, 移办公室”,隶属于国防研究与工程署,作为军民用技术转移的牵头管理机构,负责与能源部、。, 管理,;航空航天技术的采办,设有航空航天技术委员会,。

(2)实施和管理军民融合的科技计划

如果说美国国家和政府内阁的决策调控层,在推行军民融合过程中主要是负责营造政策环境的话,那么,落实和支撑这些军民融合政策的,就是各种军民融合的科技计 划以及负责和管理这些计划的机构。、国防高级研究计划局、 室、负责先进系统与概念的副部长帮办等,由它们负责和管理军民融合科技计划,真正将军民融合落到实处。这些军民融合的科技计划有:技术转移计划、先进概念 技术演示计划、两用科学技术计划、利用民用技术节省使用与保障费用倡议、、独立研究与开发计划、北美技术与工业基础组织计划、技术转化 倡议、国防生产法案第三篇计划、小企业创新研究计划。

(3)培育开放型产业链和军民结合型创新主体

美国创新主体的军民融 合基本上是市场导向型的,产业链基本上是开放型和社会化的。美国的创新主体有什么样的市场就开发什么样的技术。政府斥巨资吸引开发“两用技术”就是一个例 子。由于产业链是开放型和社会化的,创新主体在开发技术时,有各种手段实现技术和资源的军民融合:有的通过主体合作,有的则通过企业并购。高校、非营利机 构、军队(政府)科研院所是基础研究、预先研究的主要力量。。 美国多所高校接受联邦政府的研究和发展资助,有许多承担主要基础科研任务。现在高校和非营利研究机构的研究活动,通过与企业更加密切的合作得到了进一步的 发展。
 
私营企业作为创新主体大多是军民结合型企业,技术和资源是可共用的。美国的私营企业大多是军民结合型企业,他们按市场经济规律运 作,同样的技术,有军品需求就生产军品,有民品需求就生产民品。例如,洛克希德・马丁公司的主营业务就是系统集成、航空、航天和技术服务,都是军民两用的 技术。

3、美国推行军民融合战略的效果

美国推行军民融合取得了如下绩效:提高了综合国力,促进了国民经济的发展;提高了 工业基础的科技创新能力、企业竞争力、产业竞争力;增强了实力、提高了装备水平和作战能力。美国著名防务学家Gansler 估计,实行军民一体化,,
%20以上。

尽管如此,美国军民融合目前仍 然存在一些突出问题。主要表现在:一是军民融合尚未达到完善的水平。虽然原来军民分离的工业基础到2001年时达到了基本融合, 办改革还没有完全跟上这种根本扭转的局面;二是对一些产业的竞争力拉动不足,如一些民用制造业的竞争力欠佳。这表明美国在推进军民融合方面,还存在着一些 政策、法规、条例上的障碍。

二、“以民掩军”模式“


以民掩军”模式有其特殊的历史背景,主要指第二次世界大战战败国日本,在军力发展受到种种限制的情况下,依靠民间企业发展国防科技和武器装备,实现军民融合国家创新体系的做法。

1、日本军民融合创新体系发展概况

第二次世界大战结束以来,日本力量的发展受到种种限制,使之在军民融合国家创新体系的建设上采取了“先民后军、以民掩军”的发展模式。日本一直没有形成 一套独立完整的国防科研生产体系,但其民间企业在国防研究开发能力、技术水平、经济实力和经费投入等方面都具有强大的优势。近几年来,作为经济大国的日 本,,不断加大国防科研投入,大力发展本国的民间工业,通过政策和资金方面的倾斜,大大促进了军民两用技术和产业的 迅速发展。

现在的日本,在建设以民掩军模式的军民融合国家创新体系方面,更加重视军民两用技术的发展。,日本 总是掩盖采用这种发展战略。为此,,但是在技术方面起领导作用的则是民用部门。此外,为了保持民用企业的竞争力和军工生产潜 力,日本防卫厅还与经济产业省合作,将某些技术无偿转让给民用企业使用。

2、日本推行军民融合的主要做法和特点

(1)高度集中的管理体制与政、军、民相结合的决策运行机制

日本总理大臣亲自掌管国防事务,凡有关武器装备发展的规划计划及重大项目一律亲自审批。涉及军民融合的发展战略要由总理任主席的国防会议(或安全保障会议) 负责最终的审批和决策。防卫厅长官具体负责武器装备发展和采购计划的监督执行。防卫厅技术研究本部是国防科研的管理机构和唯一的军方科研中心,采购合同本 部是日本自卫队唯一负责采购工作的执行部门,它们直接对防卫厅长官负责。这种高度集中的一元化管理体制是日本军民融合发展的一大特点,同其政、军、民相结 合的决策运行机制相辅相成。日本民间防卫企业界不仅是具体装备和技术研制生产的实体,而且对日本国防建设和武器发展的方针政策也发挥着重要的作用。在发展 决策过程中,作为民间防卫产业界代表的防卫生产委员会等民间组织通过恳谈会、联谊会等形式同日本政府和决策人员进行协商面谈,并以建议书等形式提出决策咨 询建议。这些意见连同政府部门的意见以及由防卫厅长官所代表的军方意见在内阁会议进一步协调,最后再正式提交安全保障会议进行最后的审议和决策。经过这种 自下而上的协调而最后通过的计划和决议往往能得到政、军、民三方面的一致赞同并能协调一致地采取行动。

(2)发展两用技术,扩大民品生产

日本防卫当局指出,发展军民两用技术能够减少国家投资的风险、降低武器装备的成本并有利于军工企业自身的稳定发展。日本国防采购主要着眼于利用国防合同作为 一种手段,促进先进技术特别是具有民用或两用用途的先进技术的发展。1995年,日本防卫厅对海上装备进行了评估审查以确定哪些军用标准设备可被民品替 代,包括船体、柴油机、计算机等被确认可从军用标准中清除。防卫厅已经在4200吨的“飞鸟”号试验舰和4050吨的“鹿岛”号训练舰上试用了通用商船船 体。在电子设备方面,日本防卫当局也逐步扩大民品订货。1992年,日本三自卫队采购的电子通讯器材总额为2105亿日元,其中84%为军用标准设备,其 余则为军民两用产品。军工企业发展军民两用技术和相关产品,能够在获得国家经费支持的情况下增加民品技术含量及种类,从长远的角度看有利于军工企业的稳定 和发展。

(3)对可生产军品的民间企业优惠扶持


为保护可生产军品的重点民间企业和主要军品生产线,日本政府将军品产值占企业总产值10%以上的企业列为重点军工企业,如三菱重工业公司、川崎重工业公司 等,并从经费、政策、管理等方面实行政策倾斜。据日本防卫厅统计,日本政府平均每年拨给造船工业的研究开发经费就高达10亿美元。日本政府还对那些难以实 现大规模生产的军品科研项目提供大量补贴,以确保其技术的领先优势。此外,为提高日本军工企业的竞争力,日本政府还积极推动相关军工企业进行优化组合,鼓 励进行联合研制和生产。对于中小型可生产军品的民间企业,日本政府也出台了许多优惠政策,并适当提供财政补贴,以激励这些企业积极承担和拓展军品科研生产 项目,避免企业因国家削减装备采购费而陷入困境。

3、日本推行军民融合战略的效果

日本通过推行以民掩军的战略,使其军民 两用技术有了很大发展。例如,被公认为当代武器系统战斗力“倍增器”的电子技术,日本就在军民两用方面有很大进展,技术水平在整体上已优于欧洲,接近美 国。尽管日本并不大肆渲染,甚至有意掩盖,但是日本高科技发展规划中的大部分科研项目,都与应用相关或可直接用于目的。

虽然,日本通过军民融合战略,使其民间企业不仅具有很强的经济竞争力,同时具有很大的潜力,,但是,由于对美国不可摆脱的 依附关系,日本大型复杂武器系统的自主研发能力,相对世界先进国家仍有一定差距,一些先进的大型主战装备主要靠从美国进口。

三、“先军后民”模式


“先军后民”模式,实际是一种既想避免军民分离弊端、又不想放弃独立军工体系的折衷做法,是和印度在建设国家创新体系时,企图向军民融合方向发展的过程中,在国家战略和各种利益主体的矛盾冲突下形成的一种发展态势。下面以为例介绍这种模式。

1、军民融合创新体系发展概况

在冷战时期,前苏联把工业放在突出的优先地位,其国防工业和民用工业基本处于“两张皮”的状态。据国家估计,在冷战时期,前苏联的国防投入占国内生 产总值的比重长期高达12%-15%。一方面,巨大的国防投入和相对独立的国防工业,赋予前苏联强大的实力,使其成为与美国相抗衡的大国;另一方 面,由于国防工业处于完全封闭的状态,先进的军用技术不能有效地转为民用,国防工业对国民经济的带动作用没有充分发挥。

前苏联解体后,俄 罗斯的经济处于崩溃边缘,国防预算急剧下降。因此,俄政府大力推行国防工业“军转民”政策,把军工转产作为维持国防工业生存发展的重要手段,通过“军转 民”解决工业经费不足等问题。尽管由于资金缺乏、管理不善、各部门意见分歧,使“军转民”工作遇到重重阻力,但政府仍根据实际情况逐渐对“军转 民”工作进行调整,开始强调发展和采用军民两用技术,促进建立军民融合的工业体系。

2、推行军民融合的主要做法和特点

(1)出台政策,力促军工企业“军转民”

1990 年俄政府制定了《联邦共和国国防工业“军转民”法》,1996年,俄政府颁布《1995-1997年俄联邦国防工业转产专项计划》,并在1997年 对国防工业“军转民”政策进行了调整,将“全面军转民”调整为“以武器出口促进军转民”。国家杜马1998年通过了《国防工业“军转民” 法》,使国防工业“军转民”工作以法律形式确定下来。该法规定,“军转民”的资金由联邦和地方预算提供,也可以由国家担保来吸引贷款和国际货币组织、金融 机构的资金以及其他预算外资金。与此同时,政府制订了《1998-2000年国防工业“军转民”和改组专项规划》,其中要求对军工企业实行优化改 组,选出生产军品和军用技术的基本骨干企业,使军工企业数量缩减2/3
。2001年,7月,普京政府批准了《2001-2006年国防工业改革和发展规划》,在经济转型过程中,确保高技术武器装备的研制生产能力。

(2)充分利用国防工业的军民两用技术

俄前总统叶利钦在1995年底发表讲话说,利用军民两用技术是当今科技领域的一个关键问题。因为两用技术在国防工业方面可占70%以上。取得的技 术成果是举世瞩目的,因此,俄完全可利用国防工业独一无二的生产和科研潜力,大量生产品质优良和富有竞争力的民用品。而且还可利用军工企业的两用技术加速 军工企业的结构改造,缓和面临的尖锐问题,逐步解决军工生产与国民经济脱节的问题,使国防工业成为不断向国民经济提供先进技术的源泉。俄政府确定的 许多关键技术,包括微电子技术、光电器件、人工智能系统、近实时导航系统、空气动力系统、计算机和雷达、核技术、新型火(炸)药和燃料等,大部分都属于两 用技术。

(3)加强军民两用技术的出口,带动国民经济发展

1999年初,总统叶利钦签署了两项命令,对军品和两用 技术的出口进行严格监控。、材料和技术”总统令确定的设备、材料和技 术清单进行修订和补充,另一项是对1996年8月26日第1286号“关于监控俄联邦两用技术和商品出口”总统令确定的两用技术及产品清单进行修订和补 充。1995年11月,同意大利达成联合研制新的中型直升机协议,还准备在“军转民”、卫星通信、雷达、光电探测器等领域开展合作。最近,还 同法国开始联合研制世界上第一台推力可调的超声速燃烧冲压喷气发动机。到20世纪90年代末,俄军工系统就有100多家企业与外国建立了合作关系,以利用 军工系统先进的两用技术进行国际合作。

3、军民融合的效果

经过十几年的“军转民”,目前,俄国防工业综合体的数量 已从20世纪90年代初的2000多家缩减到1700家,但是,其中大多数综合体的生产能力没有充分发挥,军品和民品分割的现象依然存在,国防工业的潜力 远未发挥。同时,由于整个国家的经济实力欠佳,军民结合发展高技术以及技术转移的许多政策法规难以落实,军民结合发展高技术项目成功案例不多。目 前,最有成效的军民两用技术项目可能当数Glonass全球导航定位军民两用卫星系统。

四、“以军带民”模式


“以军带民”模式是把工业作为本国工业与经济发展的先导,扩大军工技术成果的利用,并将部分军工企业转为民间经营,同时鼓励其它企业利用国防投资来开发生产民品。这种模式主要是以色列建设军民融合国家创新体系采用的发展策略。

1、 以色列军民融合创新体系发展概况


以色列由于处于特殊的地理与安全环境中,其工业非常发达,军民融合发展主要表现在“以军带民”方面。以色列建国至今周 边环境一直很紧张,,对外受到敌对的阿拉伯国家包围。特殊的地理位置和周边环境,决定了以色列在建设军民融合国家创新体系过程 中对国防工业的重视程度。长期以来,以色列实行国防高科技为立国之本的战略方针,用先进的军工技术带动国民经济的发展。

2、以色列军民融合的主要做法和特点

(1)大力推行“军转民”和“民转军”

以色列认为,在“军转民”过程中,有些产品技术是可转化的,有些产品技术是不能转化的。在服务领域可以实现“军转民”,如维修、维护业务等;研究开发能力也 可转移,并且是双向的,军可转民、民也可转军,如计算机技术就是“民转军”。有些技术本身就是军民两用的,则可转移;而有些是无法转移的,除非转移到准军 用部门,如发动机制造商转为火车制造商是不可能的。以色列实现“军转民”的主要举措为:第一,政府鼓励从军工企业下来的员工发挥其在工业中的经验和技 能,为“军转民”工作做贡献;第二,军工企业收购民用企业,以分散企业风险;第三,利用民间资金推动技术的转移;第四,进入准军用市场,如警察行业等。为 增强企业活力,以色列许多军工企业都开展多种经营,拓宽民用市场,从事民品业务,如拉法尔武器研制局就开发了医疗诊断设备等。

(2)重视军工企业的军民结合

以色列军工企业重视军民结合,带动了一批与国防相关的高技术产业的迅速发展,特别是航空工业和电子工业尤为明显。以色列建立了门类比较齐全、高水平的国防工 业体系,包括大型国有公司(如以色列飞机工业公司)、私营公司(如塔迪兰通信公司)和专业性公司(如各种高科技小公司)三类企业。在政府的政策引导下,这 三类公司组建了许多民用集团,从事民用业务,带动了一大批相关民用高技术产业的形成。通信设备、软件产业、生物技术、农业的程控灌溉技术等,都在世界市场 上占有一席之地。以色列拥有400多家高技术企业集团,它们开发的大部分民用技术和产业(例如电子设备、软件产业、生物技术和农业等)都来源于军工企业的 高技术。以色列高新技术产业体系的形成,主要得益于高技术的推动。甚至可以说,高技术推动着整个国民经济的发展。因此,有人说,工业是以 色列富国强兵的“法宝”。



为与国际市场环境接轨, 开展国际合作。,使其转变职能,迅速提高竞争能力。如TAAS公司于1990年改为国 有公司后,即改组了公司结构,成立了董事会,组建了适应市场运作的集团。1998年,人员和下属工厂也从1990年的14000人和32家分别减至 4300人和14家。拉法尔武器装备研制局改为国有公司后,获得更多的企业经营自主权,除积极寻求国际合作外,还向民品市场进军,取得成效。改制后的 1994年,当年就创4.62亿美元的销售额记录,其中出口额约占销售额的1/3。

3、以色列建设军民融合创新体系的效果

高比例的国防开支,再加上美国每年巨额的军援扶持,以色列“以军带民”发展模式的成效显著。目前,以色列的国防科技和武器装备在一些领域处于世界先进水平, 特别在综合集成方面具有独特优势,在中东地区更是占有明显的优势。以色列高技术推动着整个国民经济的发展,使该国冶金、电子、材料、制造工艺、信 息、生物等多技术领域的民用产业,都在高技术国防工业的带动下,有了极大的提高。以色列“以军带民”模式虽然对国民经济的发展发挥了很大的作用,但由于受 美国军援条件的约束,以色列在对外技术合作方面存在着合作空间难以扩大、技术转让受限制的问题。




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