“零支出”“清补贴”“缩编裁员”：地方政府过度举债后果严重！

地方政府过度举债后果严重！

11月14日晚间，，;地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预（2016）152号文）。

其中地方政府财政重整计划尤为引人关注。

地方政府财政重整计划启动的前提是，市县政府年度债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%等情况下，或债务管理小组认为有必要时。

“实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。”财政部有关负责人称。

据了解，财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

88号文规定了财政重整的主要措施，具体包括拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查和改进财政管理。

启动财政重整计划后，进入重整期的地方政府需要做到以下几点：

首先是“开源”。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。除法律、，可以暂停其他财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。

其次是“节流”。财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。具体包括：

一是“三不一退”，即不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目，不得设立各类需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实；

二是“削减经费”，包括实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大幅砍掉政府咨询、差旅、劳务等各项支出；

三是“缩编裁员”，即机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；

四是“清理补贴”，即暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，清理各类对企事业单位的补助补贴。

另外，地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。

根据88号文，财政重整“工具栏”还包括处置政府资产。地方政府指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

如果以上措施加起来仍然“填不了坑”，地方政府可以申请省级政府临时救助，手段包括代偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。但是，财政重整计划结束后，省级政府可以决定是否收回相关资金。

此外，一旦启动财政重整计划，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级或者其常委会审查批准的同时，还必须报上级政府备案。上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估，认为有不当之处需要撤销批准预算的决议的，应当依法按程序提请本级常委会审议决定。相关市县政府还应当实施中期财政规划管理，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

，重组必然会对地方政府治理结构产生一些影响，不过债务重组和基本公共服务民生之间没有必然关系，即使重组核心的公共服务也肯定会保证。这项措施，将对地方政府治理有很大的促进作用，减少地方政府不合规举债。

同时，地方财政重整不同于地方政府破产办法。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，应急处置预案是在债务风险爆发前，地方政府进行预算、财政调整，来确保债权人的利益，确保债务到期偿还得上；而地方政府破产，是经过各种财政调整，仍难以偿还欠债，被迫进行债务重组，债权人的利益会受损。

中诚信国际董事长闫衍表示，地方财政重整与发达国家地方政府的“破产”方案有很大的不同。一方面，制度不同，西方国家尤其是联邦制政体下，地方政府有自治权，破产法比较完善；另一方面，我国地方政府性债务主要用于投资，相当一部分投向有回报的基础设施领域，未来收益可以用来偿债。

新闻链接：

1、88号文和152号文出台的背景是什么？

，43号文曾要求“建立债务风险应急处置机制，各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”，88号文和152号文是在应急处置机制的要求上做出具体的规划，是43号文的进一步延伸。其目的在于规范地方政府融资行为，防范和化解财政金融风险，守住不发生区域性系统性风险的底线。

2、88号文和152号文还有哪些看点？

1、确定处置原则和适应范围。文件要求在分级负责、及时应对、依法处置的基础上建立风险应急机制，适用于纳入限额管理的地方政府债务，即包括地方政府债券以及清理甄别认定的2014年末地方政府性债务（存量政府债务和存量或有债务）。根据43号文的要求，15年之后地方政府举债只能同通过地方政府债券的形式进行，即15年之后发行的城投债和15年之前发行但未归纳为地方政府性债务的城投债均不是88号文适用的范围，意味着此类债务按照企业债务的形式处理。

规定两类风险事件：1）政府债务风险事件，包括一般和专项地方政府债券本息出现违约和存量地方政府债务本息违约；2）或有债务风险事件，即地方政府提供担保和承担救助责任的债务风险事件。

2、设立预警监测机制。要求政府债务风险事件应当提前2个月以上向上级或省级政府报告，或有债务风险事件应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告。

3、对债务分类处理。

1）对于地方政府债券，要求地方政府依法承担全部偿还责任；

2）对于非政府债券形式的存量政府债务，要求“债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝并全部承担偿还责任”、“债权人不同意置换为政府债券的，仍由原债务人承担偿还责任，，意味着如果不置换地方政府债务限额将减少，且88号文并未明确置换的具体方案（按成本还是按市值），对置换定价存在不确定性。

3）存量或有债务，对于担保责任的债务“地方政府及其部门出具的担保合同无效，不承担偿债责任，仅依法承担民事赔偿责任，但最多不应超过不能清偿部分的1/2”，对于救助责任的债务“对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据情况进行救助，但保留对债务人的追偿权”，这表明如果债权人持有担保债务或救助责任的债务，地方政府并不承担全部的兜底责任，若此两类债务违约债权人可能遭受损失。

4、设立风险事件的级别。主要划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。每个级别的触发条件依次降低。

5、设置应急相应措施。要求“地方政府负有偿还责任的债务，，意味着地方政府的债务由地方政府承担，偿债能力取决于地方政府的财政收支状况，特别是对于高危风险地区。而对于不同级别的债务风险事件要求出台不同的应付方案，方案因级别而异，避免一刀切的情况。

6、设置责任追偿制度。要求“省级政府应当将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围”、“属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任”，这与以往以GDP目标作为政绩考核不同，约束地方官员在其任期内的行为，防止地方政府债务无序扩张。

3、？

预案明确指出，要分级负责。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责，跨省（区、市）政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理，。

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。

如I级风险事件，包括省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；全省15%以上市县政府无法偿还地方政府债务本息；或者地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上等。

财政部相关负责人表示，对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，。

不同风险事件，对应不同响应和应急处置方法。如I级风险事件发生后，省级债务应急领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向财政部报告，；省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，，事后扣回等。

，是否能做到不救助呢？赵全厚表示，。但在现行预算体制规定范围内，比如通过国库现金管理和资金调度等，在政府层级间进行资金调度，用于应付短期性支出，是财政系统日常操作手段。

闫衍表示，，对于地方政府债务，。，这是当前我国地方政府大规模举债的重要原因。长远来看，，做到权责明确，才能真正解决地方政府防风险、促发展的难题。

如需参考88号文原文，请点击“阅读原文”

来源：、新华网、新京报、21世纪经济报道、华尔街见闻、兴证固收研究等

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