精准扶贫系列报道之三 | 警惕走入精准扶贫误区

在实现2020年全面脱贫目标的压力之下，地方为确保脱贫目标按时实现，逐级下压脱贫任务，时间节点不断提前。有资料显示，有些地方的脱贫时间点甚至设在2016年底。事实上，在农村，发展产业和培育贫困户收入来源都需要一定时间，扶贫从来都是一项长期的任务。

面对2020年农村贫困人口全面脱贫的任务要求以及扶贫的长期性复杂性艰巨性时，我们要防范脱贫时间节点层层提前可能带来的短期效应风险，更要警惕当前扶贫出现的“抢跑”、“浮夸虚报”甚至“数字式脱贫”等现象。

面对精准扶贫、精准脱贫这一总体要求，如何精准识别贫困人口成了最先要解决的难题。

北京师范大学经济与工商管理学院博士生导师、：“我们国家对于贫困的认识是一个逐步发展的过程，传统意义上基于收入和消费的贫困也叫做单维贫困或者绝对贫困。这样以收入或者消费标准作为量化指标来衡量贫困时，贫困在一定程度上是可以完全消除的。”事实上，随着经济社会的快速发展，人民生活水平不断提高，传统意义上收入或消费的指标已经无法真实反映出贫困状况。因此，多维贫困的概念被提出并为人们所广泛接受。中国人民大学中国扶贫研究院教授汪三贵表示，贫困是由多种因素所导致，同样的收入并不代表拥有同样的生活水平。现实生活中，我们经常可以看到因为健康、教育、住房等原因造成的贫困。“这种基于自身能力不足导致的贫困是相对的，也是无法消除的。即使在美国、英国等西方发达国家，依靠政府或社会救济为生的人群也不在少数。”

不难发现，、“三保障”正是基于多维贫困概念而言的。然而，我国对贫困人口采取的总量估计又恰恰坚持了基于消费和收入指标的单维贫困概念。中国目前的贫困线在2015年为2850元，以此为标准，中国打赢脱贫攻坚战的任务就是要帮助5575万贫困人口实现全面脱贫。

测算出了贫困人口规模，如何精准识别并找到他们呢？汪三贵指出，因为没有每家每户的收入和消费数据，。通常情况下，，而省级政府则根据地域不同、地区发展差异等因素分配指标到县，县级政府则通过量化产业、医疗、教育、住房等指标对辖区困难群众进行打分，依据得分高低确定，或通过集体民主评议推选出贫困户或贫困人口。李实表示，对于贫困人口总量的估算是基于收入水平的单维贫困概念，地方各级政府识别的贫困人口却采取了多维贫困的概念进行评选。“由于贫困人口的指标是固定的，这中间必然存在着不少的遗漏误差和识别误差。”李实进一步解释说，由扶贫办主导的贫困户建档立卡以及由民政部门主导的最低生活保障本应成为精准识别的有效途径，但因为识别方式和政策执行的差异，也可能导致识别出来的贫困人口与实际贫困标准不相符合，甚至数量远大于估算的贫困人口规模。由此可见，政策设计与政策执行的脱节也成了精准扶贫急需解决的难题。

实际贫困人口数量可能远大于5575万，实际贫困状况也超越了收入水平范畴。那么，2020年完成全面脱贫任务岂不是遥遥无期？面对这种担忧，李实解释说，，为何强调现有标准呢？因为人民群众对于生活水平的要求是不断提升的，永远没有终点。“对于当前中国的扶贫现状而言，可以实现的必然是可量化的指标，将农民人均年收入作为贫困线标准进行量化，将脱贫目标任务层层细化、分解落实，这样才有可能真正完成这一阶段的扶贫任务目标。”

然而，面对紧凑的时间任务节点和层层施压的任务要求，我们的脱贫攻坚战却慢慢演化为抢先抢早，。有资料显示，为了在规定时间内完成脱贫任务，有的地方甚至直接将扶贫资金发给贫困户，进行“数字消除式”的扶贫。因为按照不到6000万的贫困人口总数进行测算，即使贫困户一年收入为零，。

“这种虚假扶贫专注短期效应，却忽视了扶贫的本质所在。”汪三贵认为，扶贫最重要的是对人的发展能力的培育。脱贫攻坚就是要为大部分有劳动能力的贫困人群培育稳健的创收能力和稳定的创收渠道；同时，通过低保等政策兜底，保障其余贫困群体的基本生活、医疗、住房等需求。李实也强调，“要意识到扶贫始终是一项长期的任务”，我们目前制定的脱贫攻坚任务都是某一时间段的阶段性任务。在大力实施产业扶贫、搬迁移民扶贫等扶贫措施的同时，也要不断健全和完善社会救助、保障机制，逐步消化贫困人口规模。

针对可能出现的虚，汪三贵强调，要委托具备专业性的第三方机构进行考核，除了要评估当地的实际情况，；还要评估当地的扶贫模式是否科学有效，具有可持续性，核心是要评估贫困人口自我发展能力是否得到提高。他进一步解释说，“要引入投资效率这一概念，即评估扶贫资源的投入产出效率，以量化的指标进行考核。”当然，可以设立多个量化的指标，关键在于投入多少钱，解决了多少贫困户的脱贫问题，并根据考核结果评估扶贫绩效，重新调配扶贫资源；同时，评先选优，推广典型先进经验。

。，李实一再强调，“我们要科学理性地认识到，扶贫是一项长期任务，并不会因为政府的大力推动就能在短期内解决。扶贫更重要的是通过市场机制来实现，例如在产业扶贫、搬迁移民扶贫、劳动力流动扶贫等扶贫措施中，政府可以通过规划产业政策，提供更多就业机会，消除劳动力流动壁垒等措施促进市场机制在扶贫产业中发挥更大作用。要充分利用市场的力量，建立一个长期有效的扶贫机制，实现扶贫的可持续；要坚持效率优先，及时评估扶贫效果，及时修正扶贫方式。”

汪三贵指出，目前，地方县一级党委政府对扶贫资源的整合利用有了较大的自主性，更要充分利用企业对市场的把握能力，科学制定扶贫的产业政策。“产业扶贫的核心在于将贫困户纳入由现代经营主体公司、合作社、家庭农场和大户主导的产业体系中来。”汪三贵解释说，“这些公司、合作社和大户拥有规模、技术、品牌、营销等优势，对市场把握能力强，通过专业化生产能获得较大的利润收益，是产业扶贫的主体。”

可是，贫困群体缺少资金、技术甚至劳动能力，如何才能让他们融入到这种产业体系中来？汪三贵表示，政府通过整合扶贫资源，将原本用于每个贫困户的资源集中起来，以扶贫资源入股，辅之以优惠的产业政策，以此吸引这些企业的落地。其中，扶贫资源作为入股资本，贫困户定期可享有固定收益分红；此外，贫困户也可以自身的土地、房屋等为资源入股，并参与到产业体系的某一生产环节，由此获得稳定的创收渠道，建立稳定的创收能力。

汪三贵强调，要充分考虑到当地的实际情况，依据各地资源禀赋不同，科学选择产业政策。宜农则生产高价值的特色农产品、药材等，宜旅游则开发成特色乡村旅游或农家乐。政府的扶贫资源可以用来修建基础设施，代表贫困户入股企业，帮助贫困户改造危房，提供资金、技术支持等，将有限的扶贫资源用在刀刃上，实现扶贫资源利用效率的最大化。

针对可能出现的企业担心政府违约而不敢投资，政府担心企业不诚信、意图骗补等情况，就如何实现政府、企业、贫困户三方的互利共赢，汪三贵指出，“政府要在引进企业和做好产业规划上把好关，严格甄选实力强、信誉好的企业，科学制定配套优惠政策。同时，要减少繁琐的行政审批、频繁的行政干预，为企业的落地、产业的培育做好服务；要改善投资环境，培育诚信文化；重点发展合作社并提高村一级的组织能力。”

从企业的角度来看，只要让企业看到，、大气力的，扶贫资源是真金白银用于贫困户，在当前脱贫攻坚任务压力下，地方政府对于有实力的企业是非常欢迎的。汪三贵补充说，同时也要看到，企业的经营行为是自主的，因为市场的波动或者企业经营决策的限制，可能会出现某一地区的产业政策失败的情况，这些都是市场机制起作用的结果，无须过度担心。

当前有一些关于产业扶贫政策是否应该适时退出的争论，汪三贵强调，产业扶贫其实最好不要退出，因为产业扶贫的初衷就是帮助贫困户培育稳定的创收能力和渠道。对于有劳动能力和意愿的贫困户来说，他们的生活水平会随着产业的发展越来越好；对于身患重病，没有劳动能力的贫困群体而言，当地培育的产业体系是他们保障基本生活的重要来源。“不过，一些纯资产性收益的扶贫项目在完成扶贫任务后是可以逐步退出的”，汪三贵解释说，纯资产性收益分红并不能像产业扶贫一样让贫困群体参与到生产的某一环节，并在生产过程中提高自我发展能力，只是单纯的收益分红补贴，类似于低保政策的收入补贴，不利于贫困户长远创收能力的培育，也容易产生懒惰依赖心理。

“不患寡而患不均”，当前，基层对于扶贫中遇到的问题反应强烈的莫过于大规模的扶贫会导致新的不公平现象出现，滋生社会矛盾；同时，也会出现大量养懒人的现象。对此，不少政府官员、专家学者都呼吁扶贫政策要更加细化，分类治贫，在维护公平正义的前提下，促进多数贫困群众自主式脱贫。

汪三贵认为，由于贫困人口的规模总量一定，在贫困群体的识别上难免存在不少遗漏和误差。一方面，生活水平相近的贫困户和非贫困户之间会出现不公平现象；另一方面，贫困户内部因为帮扶单位和个人能力的差异，也可能导致享受的扶贫资源有所不同；此外，在贫困群体中，还存在不少因为懒惰致贫的现象。

“扶贫先扶志”，汪三贵指出，不单单是中国，从国外的社会救助体系来看，这种不公平、养懒人的现象比比皆是。“贫穷因人而异，多数贫困户改变自身贫困的愿望强烈，所缺乏的只是资金、技术或是创收的渠道；少数人因为疾病、残疾、年老等原因丧失劳动能力，这是社会保障体系义不容辞的帮扶对象，要保障他们的基本生活、医疗水平等；对于极少数因为懒惰，好逸恶劳致贫的群体，我们的帮扶政策要精准，加大教育力度，帮助他们转变观念，对于屡教不改者仅仅满足他们的最低生活保障即可；同时，要加大对贫困户子女的教育帮扶力度，帮助他们完成义务教育、职业教育，掌握一技之长，注重阻断贫穷的代际传递。”

李实也表示，“扶贫过程中要考虑到不同的扶贫类型加以分类治贫”。例如对于有劳动能力但是缺少就业机会的，或是劳动报酬较低的群体，政府要有针对性加以帮助，提供更多就业信息，培训一技之长等；对于从事农业，收入偏低的群体，要提供技术、资金，帮助提高劳动生产率，并制定与个人劳动积极性挂钩的补贴激励制度或救济制度。

“扶贫的制度要更加精细化，标准不宜过高，在一定程度上要与非贫困人口的收入兼容。”李实强调，这是因为贫困户和非贫困户之间的差别可能并不大，但是贫困户享受到的低保、医疗补助和扶贫资源使得他们的生活水平远超过非贫困户，这样就会造成大家争着去当贫困户、低保户，扶贫也就失去了意义。

当前，我国的扶贫主要是开发式扶贫与救济式扶贫并重，这两种扶贫方式更多的是由政府推动。李实进一步指出，“政府在扶贫中起主导作用，能够集中资源办大事。但是政府在扶贫进程中并不是要全包，有很多空间都应该交由市场或是一些社会公益组织。”其中，政府的职责在于制订相关政策法规，完善体制机制，向社会公益组织“敞开大门”，鼓励并扶持社会公益组织以及市场中的产业扶贫联盟等组织加入扶贫大业，举全国各行各业之力，打赢这场脱贫攻坚战。

2020年是一个重要的时间节点。现阶段扶贫的重心在农村扶贫上，在国家打赢脱贫攻坚战的大力推动下，农村贫困人口的收入将逐步超过贫困标准线并不断向上，生活水平也将不断提升。从多维贫困概念的角度来看，他们的“两不愁、三保障”在当前物价水平下基本得到了解决。那么，贫困任务是否就完成了呢？答案是否定的，因为只要人们对于提升生活品质还有渴望，相对贫困的现实就会一直存在，“扶贫也就永远在路上”。

旧的扶贫任务完成了，新的贫困标准也随之不断提高。那么，新的贫困群体会是谁呢？汪三贵认为，随着中国城镇化进程的不断加速，城镇中的流动人口越来越多。“这部分流动人口虽然收入高于贫困标准线，但是他们在吃穿之外，对于医疗、住房、教育的强烈需求得不到满足，这无疑让他们变成了城市中的‘贫困群体’，这个比例还在不断提升。”汪三贵表示，目前，我国的扶贫体制是分开的，城市里面基本以社会保障为主，而现行的扶贫政策主要针对的是农村贫困人口。“2020年之后，扶贫工作要考虑的重点就是将城市里的流动人口纳入扶贫范畴进行考虑。”

李实认为，“2020年之后，随着农村贫困人口生活水平的不断提高，贫困标准相应发生变化，贫困人口的主体会逐渐转移为城市里的农民工或以农村流动人口为主的这一群体。”城市中的农村流动人口虽然较农村人口收入高，但他们面临的高物价、住房、医疗等压力，使得他们的生活水平、质量可能远远不及农村人口，从相对贫困的角度来看，城市中的农村流动人口也就成为了相对贫困的群体。

“2020年之后的扶贫工作重心将转向如何缩小人与人之间在发展上的差距，使得生活在社会底层的贫困群体不断改善他们自身的生活条件、生活水平，使得他们拥有更多的发展机会，能够逐步融入到整个主流社会中去。”对于2020年之后的扶贫工作，李实认为，“过去的扶贫政策会慢慢与社会分配和再分配政策合二为一”，即强调收入分配再分配政策如何更好地通过税收、公共服务均等化等制度，消除不同群体之间，不管是农村还是城市，农民工还是城市居民之间的发展差距。

本文原载于《新理财》（政府理财）2016年第12期。转载请注明作者及出处。

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