彭艳芳 | 优化与地方税权配置的方向与原则

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文/彭艳芳（北京城市学院）

，首先必须明确方向与原则，然后再进行具体的制度改进。如果仅仅停留在微观层面，中国将仍然受困于“收权”与“放权”之间的循环。

税权配置的终极目标是满足社会对效率、公平的追求，这一点毋庸置疑。但在公平和效率之间，在政策层面可能存在各种短期的取舍。政策制定者在评估各种政策的优劣时，往往自觉或不自觉地使用成本收益分析，但在对收益的分析中，增进公平所带来的长期效益常常被忽视。我们必须承认，虽然这类收益很难衡量，但它确实存在。增进公平意味着经济效率更高，通过减少冲突，增加信任，制度将变得日趋合理，对投资和发展也具有动态的效益。如果忽视这些效益，政策制定者的最终选择就可能不够注重公平（世界银行，2006）。实践中，政策制定者们本能地更为看重短期效益。但是，作为一项基本制度的优化，还必须结合国家长期目标予以考量。也就是说，税权配置优化时，决策者首先应当明确制度变迁的内含价值取向，将其作为长期目标，并在制定各项具体规定时，秉持这一价值目标，逐渐趋近。

将效率、公平两个标准运用于中国税权纵向配置的衡量，会看到当前中国税收分权实践中同时存在这两个方面的损失，既不效率，也不公平。扩展性成本模型告诉我们，一项制度的运行成本（TC）与决策者数量（N）密切相关。当仅有一个决策者（行政分权）时，总成本往往较高。与之相比，法治化的路径将使得总成本降低并可能达到最低。因此，当我们跳出纠结于集权、分权比例的窠臼时，发现行政化的权力配置模式是造成种种损失的根本原因。更深层面的，则是这种权力配置方式所隐含的对公平、效率的理解偏差：将效率片面理解为经济增长，注重结果公平而忽视了起点公平、规则公平，最终导致整个制度在效率和公平上都出现问题。因此，效率是公平的函数，起点公平决定结果公平。，终将回到起点公平这一原点，追求税权纵向配置的法治化。

，另一方面对税收分权具体制度的构建也起着直接指导作用。在税权配置优化中，通过明晰其原则，有利于税权配置的价值追求与制度层面的有机结合。

 1.税权纵向配置法治原则     

具体而言，税权配置法治原则是指政府间税权和事权的划分、调整都必须由相关法律明确规定，遵循一定的法定程序方可进行。由于税权配置属于财政基本事项，由立法决定不仅是市场经济发展的必然要求，。税权是国家最重要的财政收入权，事权代表政府的支出责任，属财政支出范畴，与税权密不可分，二者实质上是一个问题的不同侧面，此处一并述及。

税权配置法治原则主要包括两方面内容：①各级政府关于税权、事权配置的初始框架必须以法律的形式加以固定，如宪法、税收基本法、预算法等；②事权与税权配置关系的调整与变动也应以法律的形式确定。

需要指出的是，税权配置的优化是一项系统工程，除税权、事权外，与之相配套的其他制度，如财政转移支付等，也应遵循法治化原则。  

2.成本最小原则

从经济学的角度来看，在政府提供的公共服务数量和质量不变的前提下，成本最小，即最有效率。，，即应遵循成本最小原则。随着经济、社会不断发展，、不断完善的过程。即使确定了法治化的配置路径，根据权力运行成本最小原则，也应当区分不同时期的目标，采取渐进的优化方式。先确定一个远期目标，再就当前急需解决的，而且是根据现有情况时机成熟的适时予以调整，以使决策的结果符合卡尔多—希克斯效率标准。

近期：可以通过就《立法法》第八条第九项中的“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”出台司法解释，明确政府间的税权配置、事权界定、转移支付等属于“财政基本制度”的范畴，。同时，对现有的一些相关的行政法规进行清理，适时上升为法律层级。

中期：加紧制定税收基本法。与单个税种立法相比，制定一部税收基本法显得尤为重要。事实上，目前的很多问题不是由于没有单行税法，而是因税收基本法的缺失而起，它使得一些最基本和最重要的涉税问题长期得不到法律上的确认，其中也包括税权配置等事项。

远期：在前两步工作完成的基础上，选择适当时机，。

3.财力与政府公共服务职责相匹配原则

1994年的分税制改革以收入划分为特点，打破了中国原有的财政管理体制。地方财政实行收入与支出脱钩，，、转移支付形式补助地方，以弥补其财政支出所需资金之不足。也正是在此背景下，原本的政府间财政关系理论中的“财权与事权相匹配”原则中的“财权”一词已逐渐被“财力”所取代，。所谓“财权”，是指各级政府筹集、支配财政收入的权力；“财力”则指各级政府所拥有的可供支配的财政资金。对于地方政府而言，。    值得注意的是，随着中国由计划经济步入市场经济，政府的职能也发生了重大改变，由以往的直接配置资源为主转向以提供公共服务为主。市场经济要求在全国范围内形成一个统一的、各种资源可以自由流动的大市场，在资源配置中，市场发挥着至关重要的作用，政府间职责的划分已无法再按照原来的事权来进行。“事权”一词具有特定的历史含义，带有鲜明的计划经济色彩，它彰显了各级政府对其下属的国营企事业单位的行政管理权，突出的是一种行政隶属关系，这显然已不符合现今政府的功能定位。与建立公共财政体系相适应，应将“事权”概念更新为“公共服务职责”（倪红日，2006），即坚持财力与政府公共服务职责相匹配原则。“公共服务职责”是指各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。与“事权”相比，“公共服务职责”的概念更契合当前政府的职能定位，同时，它还强调了在提供公共服务方面，。出于前后文逻辑上的一致性，本文仅在此处以“公共服务职责”代替“事权”，文中其他地方仍沿用“事权”的说法。

4.地方享有适度自主权原则

分权与集权各有优缺点，一般说来，集权的缺点正是分权的优点，反之亦然。过度集权有可能造成效率的损失，包括经济上的效率，。、地区差异悬殊，。因此，现实社会中并不存在绝对的集权或分权，不同税权配置模式间的区别不过是集权、分权中何者所占比重较大而已。妥善处理政府间财政关系时，、地方两个积极性，让地方享有一定的自主权。与财政支出权相比，以税权为代表的财政收入权的合理配置无疑更为重要。地方税收自主权力越小，就越有动力寻求制度外收入（预算外收入），或用不规范手段获取更多财政拨付资金，这些均为掌握相应权力的官员制造了权力寻租的空间。然而，这并不意味着下一步的改革就要加大分权的程度，而是应当根据一国的国情及实践中的具体需要而定。因此，在这里，本文强调“适度”，有两层含义：①分权不能是无度的，任意的，要综合考虑影响税权配置的各种因素，、经济发展、文化传统等；②分权的结果应尽可能满足社会效率与公平的目标，有利于推动中国经济的可持续发展。

法治是税权配置的最基本原则。通过以法律的形式明晰税权，使得国家税权具有合法性；避免国家滥用征税权，以“权利制约权力”；、地方各自的税权行使范围，避免行政分权的随意性和不稳定性，以“权力制约权力”。、，而应当是一种基于制度化的权力共享。对于“税权配置法定”而言，“法定”是其形式外衣，“公平”才是实质内涵。税权法治的总成本低于行政分权，兼顾了公平与效率，。（摘自《地方财政研究》2016年第7期《行政抑或法治：

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