聚焦PPP | PPP：困境与出路

对于当下的中国而言，PPP早已不是一项新鲜事物。从20世纪80年代中期引入中国，中国便开始了PPP模式的探索。在2013年下半年，随着财政部和国家发改委陆续出台了一系列有关鼓励PPP运作的政策，PPP热潮在全国迅速涌起。

在PPP项目中，PPP落地率一直备受社会关注。当下，虽然各级政府均对PPP模式热情高涨，但很多PPP项目依旧陷入“只听楼梯响，不见人下楼”的尴尬困境，项目流产或者抛荒的案例更是不胜枚举。这一切都意味着，当下PPP模式在中国的发展，依然道阻且长。

当今制约PPP项目有效落地的因素有哪些？如何使得社会资本更有效地参与PPP项目？PPP项目需要搭建一套怎样的退出机制？2016年11月27日，以“产业创新 融合发展”为主题的2016首届“中国PPP投资论坛”在北京召开，众多PPP研究专家、学者及金融机构人士共聚一堂，讨论的话题，正是围绕着上述问题而展开。

2016年11月27日，，其中，《意见》第七条完善政府守信践诺机制引起了不少PPP业内人士关注。《意见》明确提出，政府不得以换届、领导人员更替等缘由影响到PPP项目。

外界普遍认为，《意见》的出台为社会资本参与PPP项目提供了“定心丸”，同时也彰显了政府大力支持PPP模式的决心。

著名经济学家、中国PPP投资论坛总顾问厉以宁在演讲时指出，要想走出当下PPP模式在中国的发展困境，除了需要利用“政府的手”进行调节外，PPP模式在中国的发展同样需要道德力量的调节。他认为，道德、信用、互助等文化因素，对促进PPP改革和项目落实有无形的推动作用，在PPP项目的实施过程中，应注意充分发挥文化的驱动作用。

在厉以宁看来，道德和诚信对社会的调节要早于市场和政府对社会的调节，在PPP模式中，如果加入道德和诚信的调节作用，将会提升整体的效率。“在扶贫方面，如今各地都用到了PPP模式，这其中，以道德和诚信作为规范，能为中国指明扶贫的道路，发挥百姓的积极性，进而更高效扶贫，帮助实现全面小康社会。”

厉以宁指出，商品交换出现不过几千年，政府出现更晚，而人类社会的出现有上万年。在没有市场调节、政府调节的情况下，人类社会一直在发展，其依靠的就是道德力量的调解。没有市场，没有政府，道德力量便是唯一的调节。有了市场，有了政府，同样需要道德调节，道德力量对社会的调节，介于有形的手和无形的手之间，PPP模式需要让道德力量深入进去。

在厉以宁看来，管理的最重要境界便是无形的管理，它比规定更重要。无形的管理能够渗透到每一个人的思想中去，产生同命运感，大家连在一起能发挥更大的作用和更高的效率。“即便当一项PPP项目工程完成、正式运营以后，可能改成股份制企业，这个过程同样需要道德诚信，如果没有诚信，就会发生问题。在PPP项目中，政府和企业，有什么事情要摆在明面。政府的一个角色是投资者和经营者，这方面有条约限定。另外，政府是管理者，对待国企私企，要一视同仁。”

中国人民银行汇达资产托管有限责任公司副总经理安起雷认为，当下我国PPP模式发展，仍存在诸多问题，其中最突出的问题之一便是信用建设依然非常薄弱，因此，各PPP项目参与方需要时刻警惕金融风险。

安起雷指出，在国内经济环境下，央行面临货币超发等多难选择。他认为，目前，中国经济并不缺钱，而是缺好的项目。安起雷从经手德隆系案件的经历中深刻地感受到，任何企业、任何项目，包括金融企业，在经营和发展的过程当中，都会面对风险，而且风险无处不在。比如制度设计，即使再完好的制度设计，在实际操纵和运用当中，依然会发生风险。“因此，我们必须未雨绸缪，加强顶层设计，防患于未然，。”

他认为，PPP是政府引导资金带动社会资本投资的方式，PPP项目的融资问题，是介于财政资金和金融资本的结合体。财政资金是一去不回的，但是社会资本是要必须有回报的。金融的生命力在于周转，利息和本金都要回来。这其中的矛盾点看似简单，但成功地实践必须经过深入地理解问题的本质和持续地探索。

亚洲开发银行高级PPP官员肖光睿则格外强调了在PPP模式中引入信用评级体系的重要性。肖光睿表示，如今政府大力推广PPP，是因为它能够转移政府承担的风险，但更关键的是能提高运营效率。“如今行政体制改革的本质是要实现政府治理由管理型向服务型、，在推行PPP过程中，首先要优化政策环境，然后要对PPP项目进行综合评估。而在PPP模式中引入信用评级体系，不仅有利于降低融资发行成本、加快项目融资进程，同时，通过对PPP项目经营的稳健性和持续性进行连续监测，也有利于向投资者更好地揭示和预警风险。”

肖光睿认为，流动性需求催生交易和评级，随着PPP模式在我国的逐步普及推广，信用评级与风险评估必将在项目融资、风险控制、资产评估和示范标准方面起到积极的作用。 据他透露，目前中国PPP增信担保基金、。

在PPP项目特许经营合同中，PPP项目的退出机制往往是其中一个重要的环节，其能在很大程度上左右着一项PPP项目成功还是失败。

合理的PPP项目退出机制，可以在交易市场中有效转移风险、化解风险，不仅解决了政府管理的问题，而且解决了投资者的后顾之忧。

，完善PPP模式的退出机制，最为重要的是要充分利用资本市场。在他看来，PPP模式的由来与我国投资方式转变和基础设施建设需求密切相关。市场经济条件下，出现经济危机的时候，发达国家通过政府投资来刺激经济。政府投资是为了引导民间资本入场，一旦民间资本入场，政府资本就要退出。

他以美国2008年次贷危机为例。在危机发生后，美国用2009年整整一年的时间就把经济拉回到危机前，所以现在美国出现了不同的经济走势，处于复苏状态，而其他国家没有采取这种政府引导带动社会资本投资的方式，导致这些国家的经济仍然处于下滑和徘徊的状态中。

在贺强看来，推行PPP，不仅是解决政府投资资金不足的问题，而且给民间资本带来机会。但是，基础设施建设投资周期长、投资额度大、不确定性强、风险大、公私关系可能存在分歧和矛盾等原因，导致社会资本有顾虑。为了调动积极性，必须把这些不确定性的问题提前解决。

贺强认为，在PPP项目中，合理的退出机制，不仅要确保盈利，同时更要保证社会资本的安全退出。为此，他提出三点建议：

第一，经政府批准，由地方政府发行债券或者企业债券，在证券交易所上市交易，成为可交易的资产。

第二，在条件成熟的时候，许可发行可转让的债券。搭建针对PPP项目债券的交易平台，实现债券的可转让。

第三，可以通过成立股份有限公司的形式，利用政府优惠政策，在证券交易所发行上市，实现IPO。如果注册地在贫困地区，由于优惠政策，企业实现IPO不用排队。而对于业绩达不到交易所条件，，鼓励企业到新三板挂牌交易、发行和转让优先股，这种可转让优先股，可长期持有、转让和变现。

本文原载于《新理财》（公司理财）2017年第1期，转载请注明作者及出处。

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