道可特视角 | PPP项目融资方式解读

2016年12月26日，国家发展与改革委员会（以下简称“发改委”）、中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）联合发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（以下简称“《通知》”），明确发改委与证监会将加强合作，充分依托资本市场，积极推进符合条件的PPP项目通过资产证券化方式实现市场化融资，优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化。

北京市道可特律师事务所认为，证监会与发改委联合发文来推动PPP项目资产证券化，对PPP项目的融资渠道多元化、提高社会资本参与方资金周转效率具有重大意义。

针对PPP项目的融资方式，北京市道可特律师事务所做了简要的分析。

融资是PPP项目体系中很重要的一部分。从当前的PPP实践来看，政府出资通常不到项目总投资的10%，另外90%以上的资金需要社会资本方来负责。而社会资本方投入资金由两部分组成，一部分是社会资本方的自有资金，以股权投资的形式进入项目公司；另一部分以项目公司为融资主体，由社会资本方负责引入债权资金。结合我国的PPP项目实践，贷款是目前PPP项目最主要、最基本的一种融资方式，除了贷款之外，还有债券、基金、资产证券化、资管计划等常见融资方式。

一、项目贷款

PPP项目的贷款方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团。

根据中国银行业协会发布的《银团贷款合作公约》第六条的规定，“成员行自觉坚持为单一客户或单一项目提供融资总额超过10亿元人民币或等值外币的，原则上通过组建银团贷款的方式提供融资；为单一客户或单一项目提供融资总额超过30亿元人民币或等值外币的，应通过组建银团贷款的方式提供融资……”PPP项目融资资金额较大，融资期限较长，因此，按照上述规定，适合于采用银团的方式进行项目融资。

二、基金

从当前的实践来看，政府引导基金、私募股权基金等越来越成为PPP项目的融资的主力军。

（1）政府引导基金

政府引导基金作为PPP项目的融资方式之一，体现在国家的一系列政策文件中：，其“（二十一）”规定，，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。”同年9月30日，财政部发布通知，提到“将联合十大机构设立1800亿PPP融资支持基金，该基金将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性”。2016年，，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”。

此后，各省陆续开始推广，如四川省于2015年12月3日发布了《四川省PPP投资引导基金管理办法》，其中明确规定PPP投资引导基金是由省政府出资发起、按照市场化方式运作管理、集中投向政府与社会资本合作项目的引导基金；该办法同时规定，PPP基金资金来源主要包括财政预算资金、社会募集资金、社会捐赠资金、基金投资收益及基金管理公司出资等，其中，社会募集资金最终规模原则上不低于基金总规模的80%；基金管理公司出资比例不低于基金总规模的1%。

（2）私募股权基金

这种情况一般是在具有建设运营的资质和能力的社会资本与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。社会资本与金融机构合资成立基金管理公司担任GP，金融机构作为优先级LP，社会资本作为劣后级LP，成立有限合伙形式的投资基金，以股权的形式投资项目公司。

三、资产证券化

在发改委与证监会的上述《通知》中明确规定，符合条件的PPP项目可以通过资产证券化的方式进行融资。根据《通知》的规定，只有符合下列4个条件的基础设施领域PPP项目可以开展资产证券化：（1）项目已严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序，并签订规范有效的PPP项目合同，政府、社会资本及项目各参与方合作顺畅；（2）项目工程建设质量符合相关标准，能持续安全稳定运营，项目履约能力较强；（3）项目已建成并正常运营2年以上，已建立合理的投资回报机制，并已产生持续、稳定的现金流；（4）原始权益人信用稳健，内部控制制度健全，具有持续经营能力，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。

此外，符合以下条件的项目属于鼓励开展资产证券化：（1）主要社会资本参与方为行业龙头企业，处于市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的地区；（2）具有稳定投资收益和良好社会效益的优质PPP项目；（3）支持国家发展战略的项目，如“”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设、新一轮东北地区等老工业基地振兴的项目。

四、发行债券

，“鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。”可见，发行各类债券，也是PPP项目融资的重要方式之一。

本文仅就项目收益债券做简单介绍。项目收益债券是指以项目的未来收益为支撑进行发债融资。在PPP项目中，项目公司与政府签订PPP合同后，根据项目可行性研究、项目总投资以及未来现金流的情况，公开或者非公开发行项目收益类债券，用于项目投资与建设，并依托项目建成后的运营收入来偿付债券本息。由于项目收益类债券以项目未来的现金流为偿债来源，因此，在很大程度上解决了PPP模式下项目公司融资能力不强所带来的问题，是PPP项目融资的重要突破口。

五、资管计划

资管计划通常包括券商资管、保险资管、基金资管、信托计划等。近年来，随着资产荒和保险资金投资范围的进一步扩大，保险资管越来越青睐PPP项目。

保险资管作为PPP项目融资方式之一就是保险资金借助资管计划投资PPP项目。一方面，近年来，、股权、金融产品、基础设施债权、集合信托计划、资产支持计划、私募基金的限制；，真正为保险资金参与PPP项目铺平了道路。另一方面，保险资金具有成本低、规模大、期限长的特点，与PPP项目具有天然的契合性，因此保险资金参与PPP项目融资有很大前景。

北京市道可特律师事务所认为，除了上述的几类融资方式以外，常见的PPP项目融资方式还有融资租赁、并购重组、政策性金融工具等其他方式，政府和社会资本方在合作过程中，要结合具体项目特点、社会资本方的融资能力等具体协商确定最合适的融资方式。

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