,,推进PPP与特许经营单一法案的立法工作的事项。财政与发改两部委由“互相牵制”转变为互相协作。因此,发改委于近日公开了特许经营立法专家论证会议纪要。
5月18日,在亚洲开发银行协助下,组织国际专家,围绕特许经营等PPP定义、操作模式、审批程序、物有所值评估、项目融资、争议解决等重点问题进行研讨,为基础设施和公用事业特许经营立法提供国际经验借鉴。
经过专家研讨,本次会议主要达成以下共识:
对特许经营等PPP实行统一立法,向市场传递清晰信号,避免制度冲突和社会认识混乱。
(一)PPP被视为一种宽泛和逐渐演变的概念,不同国家的PPP含义不同,形式也有差别。立法中应充分考虑中国国情及PPP发展实际,给予PPP一个较宽泛的定义,并通过附属文件进行补充,为PPP创新预留空间。
(二)对于PPP的特征,社会各界正逐渐形成更广泛的共识,应主要包括:
1、PPP是公共部门和私人资本之间签订一个长期合同;
2、合同签订是为了公共资产或服务的开发或管理 (或者为了更好地进行风险管理,而把这些任务打包);
3、在PPP中,通常由私人资本承担合同期间的重大风险及管理的责任(以及全生命周期的成本);
4、付费是和绩效(包括服务标准、需求、使用等)紧密相关的;
5、私人融资不是必不可少的要素,但对于风险转移和管理来说可能是必要的;
6、强调物有所值,支付能力/可承受能力以及可融资性;7、竞争性的采购和选择程序。
(三)PPP项目从付费方式上可分为政府付费项目、使用者付费和二者混合付费等形式。基于上述PPP的基本特征,付费方式不是从本质上区分PPP模式的核心要素。
(一)特许经营项目融资具有特殊性。
1、项目资产难以移动;
2、。
3、项目资产缺乏流动性,潜在买家不多,无法变现或很难变现。
4、资产往往属于项目一部分,无法单独出售。
(二)特许经营项目担保主要通过协议或合同安排进行,而不是依靠物权抵押。担保的价值不在于资产本身的价值,而在于项目是否可以持续产生现金流。在行使担保后,必须保证项目公司整体结构不受影响,项目仍可持续运营。
(三)为增强项目可融资性,建议允许债权人特别是金融机构具有介入权。债权人介入权(step-in rights)是指依照合同约定或者法律规定,当1、项目公司无法承担偿债义务,2、因为债务人违约导致特许经营项目合同终止,3、约定的其他情形下,允许债权人在一定期间内控制项目公司,或在一定条件下,允许债权人指定原特许经营者将特许经营权及项目整体权利义务转让给恰当的新的受让人,新的受让人必须履行原特许经营者承诺履行的义务。
(四)立法应当明确债权人行使介入权的条件、形式和限度,并建立债权人介入的引导和协调机制。
建议重点对以下内容进行规定:
(一)特许经营关键机构。如有权签署特许经营协议的机构,有权批准协议的机构,有权批准协议修订或终止的机构,以及对协议的签署、修订、实施等负责的其他机构等。
(二)项目审批程序衔接。目前,中国特许经营项目包括两类审批:
1、基础设施项目审批,包括环境、建筑许可、水、土地等利用许可、财政预算审批等;
2、特许经营项目专门批准程序,包括物有所值,授权机构或实施机构的批准、财政补贴、预算及其他相关协议的审批。建议以上审批程序和内容做好衔接。
(三)投融资机构的权利。如出资人及贷款人的权利,可以用于担保的内容,筹资、担保等是否需要政府批准,是否允许以公司股份担保抵押,是否允许项目公司资金的换汇和汇出,是否允许出资人转让股份等。
(四)信用和信息公开机制保障。
1、建立政府信用等评级机制,并将之与PPP项目实施情况和效果挂钩,规范政府诚信履约。
2、建立项目信息公开机制,增强信息尤其是风险成本相关信息的准确性。
(五)争议解决机制。特许经营协议应当允许国内仲裁或国际仲裁,并可考虑专家解决机制的设置。同时,要通过合同预作具体安排避免争议发生。
(六)与国际经验的接轨。在法律制度上,特许经营等通用的术语、标准、技术和工具等应与国际对标,避免引起争议或混淆。
(七)其他内容。如是否允许企业自提项目建议,在什么条件下允许修改协议,设计富有竞争性的采购方式,公共服务质量的评价能力与方式等。
英国的经验显示,物有所值评估应贯穿项目始终,其主要内容包括两方面:
,通过成本效益分析对所有项目方案(包括PPP方案)进行比较,判断项目是否物有所值,并决策项目实施方式。
(二)根据英国物有所值评估指南,通过定性与定量相结合的方式,判断私人融资是否是物有所值的安排。通过定性评价,判断项目是否符合私人融资的特点,包括是否需要长期的服务,是否有长期而不是灵活的资金需求,项目是否可以很快回收,项目是否达到一定规模,以及私人部门是否有能力承担资金和风险。通过定量评价,比较传统方式下的项目成本和私人融资方式下的项目成本,包括比较公共部门与私人部门的融资成本、运营设施的效率、运营成本、风险转移及风险成本等,判断私人融资方式是否比传统方式产生更高的价值。定量方式应该采用建模的方式,即创建世界通用的模型,其他国家也用这种工具评价使用私人融资是否合适。
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