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【文章精选】2016年第5期| 刘奇志 商渝 白栋| 武汉“多规合一”20年的探索与实践

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【提要】

武汉市自1990年代以来,充分利用在城市规划和国土资源管理行政体制上合二为一的优势,相继开展了从初期主要依托工作同步、规划协调的“三规合一”尝试,到中期有意识政府组织、部门配合的“多规协同”探索,再到现在全面设计结构融合、共建共享的“多规合一”实践。武汉的探索与实践经验表明,要真正做到“多规合一”,不仅需要规划编制理论的探索、技术手法的完善,也需要相关部门有对外开放的心态、相互合作的意识,更需要有政府的行政组织安排、部门联动的工作信息平台,特别是要有各规划建设管理部门协同认可、共编共审、共建共享的“一张图”,真正实现城市各方面规划编制、实施与管理的“多规合一”,城市建设才能真正依据“一张蓝图干到底”。

【关键词】

多规合一;城市总体规划;土地利用总体规划;国民经济和社会发展规划;武汉

(全文刊载于《城市规划学刊》2016年第5期。由于全文篇幅较长,这里节选原文主体部分,即第2节“武汉的探索与实践”,以飨读者)


1980年代末,武汉市城市规划和土地管理行政体制合二为一,为城市规划和土地利用规划“两规合一”提供了良好的条件;1990年代初城市总体规划与国民经济和社会发展九五计划的同步编制,促成了规划部门与计划部门“三规合一”的联合推进;“三规合一”在规划编制及应用中的成效使规划人员、政府领导都认识到了部门联合规划的好处,武汉规划自此走上了“多规合一”的探索及实践之路。20多年后的今天,武汉“多规合一”的“一张图”及其工作平台已经建成使用,并在政府管理及规划工作中发挥了重大作用。


2 武汉的探索与实践

 

2.1 工作同步、规划协调的“三规合一”尝试


1988 年,武汉市推行行政体制改革,规划局与国土局合署办公。,武汉市相继开展了几项规划的编制工作。1993年启动了新一轮城市总体规划(简称:1996版总规) 编制工作,1994年启动了《武汉市国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》(以下简称“九五计划”) 的编制工作,1997年启动了土地利用总体规划的编制工作。城市总体规划、土地利用总体规划以及“九五”计划编制总体上处于同一时期,编制过程中不同规划彼此作为依据、主要内容相互参照,实现了三项规划(以下简称:三规)之间技术内容的统筹协调,结果是1999年《武汉市城市总体规划(1996- 2020年)》(图1) 和《武汉市土地利用总体规划(1997-2010年)》(图2) 。


图1 1996版武汉市城市总体规划主城区用地布局图


图2 1997版武汉市土地利用总体规划图

 

2.1.1 “九五”计划与城市总体规划空间布局相统一

 

1990年代中国的房地产高潮,使得城市如何能健康有序地发展引起了全社会的高度重视。为此,武汉市规划局在1996 版总规的编制工作过程中,本着“开门规划、公众参与”的思想,邀请了政府各相关管理部门参与城市总体规划规划纲要的调研与讨论;此时,武汉市计委也启动了“九五计划”的编制工作,并思考如何适应计划经济的发展需求,他们在参与城市总体规划纲要的研讨过程中了解到规划部门已对城市空间布局有较全面的思考,便主动邀请规划部门参与“九五”计划并负责其中城市空间布局的编写工作;其结果是规划与计划实现了在城市建设项目经济结构及空间布局上的统筹协调,具体讲:武汉“主城+新城”的市域城镇发展体系,以及主城区“多中心组团式”的结构布局思路,在城市总体规划与“九五”计划中实现了高度统一。这一方面是城市规划为“九五”计划中关于城市发展建设提供了明确的方向引导,确保了各项建设投入的高效有序;另一方面,则是随着“九五”计划的执行实施,城市规划的理念、设想得到了较好落实,城市空间有序拓展、功能显著提升。这一轮武汉市城市规划和国民经济社会发展计划相互融合的成功经验,使得在“九五计划”以后的历轮“五年计划(规划)”编制过程中,武汉市均采取了“由计划(发改) 部门主持政府经济社会发展计划、规划部门负责其中空间布局规划相关内容制定”的工作模式,从而使得武汉市规划与计划相互协调、取得了良好成效。

 

2.1.2 土地利用总体规划与城市总体规划前后协调

 

1996年底,武汉市完成城市总体规划成果编制,并经省市政府审核、。与此同时,国家相继出台了一系列关于加强耕地保护、控制建设用地规模的文件,国土部也发文要求各地编制土地利用总体规划。于是,1997年初武汉市规划土地局又要求原城市总体规划编制人员启动了土地利用总体规划(以下简称:土规)的编制工作。编制过程中编制人员研究发现:城规与土规,两个原本工作范围界线清晰的规划,随着城市的快速外拓发展已有大量规划用地交叉重叠,特别是土地利用规划当初只需要考虑农田增减、利用,如今还得考虑如何真正保护基本农田、妥善处理其与城市发展建设的关系,而且两个规划目标年不同:城规为2020年、土规为2010年,用地分类及建设用地标准上也有较大差别;为此,编制人员一方面按照土地部门的要求,研究确定土地利用控制标准及2010年的城市人口和建设用地规模,并结合已有城市总体规划布局编制土地利用总体规划,另一方面则结合土规编制过程中所发现的矛盾及相关部委反馈的意见对已上报待批的城市总体规划进行修改完善,形成了城市总体规划与土地利用总体规划相一致的建设用地规模及布局,特别是按照1998年新修订的《土地管理法》要求,在土地利用总体规划中注意了有关城规主城区的功能定位、结构布局与城市总体规划相衔接一致。主要是当时城市发展建设的重点仍然集中在城规主城区,城规主城区是各项矛盾较为集中突出的地区,这一举措为后续的土地和规划管理奠定了良好的基础,满足了当时的城市发展需要。正是两规的统筹协调,。为使两个规划在城市规模上相衔接,,并明确“到2020年的城市实际居住人口与建成区建设用地规模另行报批”。

 

2.1.3 小结:基于工作统筹的“三规合一”

 

从这一过程可以看出,首先是城规部门有一个开放的心态,充分认识到城市规划需要听取各方面的意见、主动邀请相关部门来参与规划研讨,并应邀积极参与计划编制中的空间布局规划;其次是计划部门有合作意识,了解到规划部门对城市空间资源有较深入的研究后,与规划部门工作层面上主动衔接,使城市重大设施和社会建设项目的经济结构能与城市发展的空间布局安排上实现技术对接;当然,武汉市城规和国土行政体制合一的优势,也使得同一编制编制人员能及时发现城市规划和土地利用规划在编制技术基础和关注重点上的不同;关键是规划编制人员不是就事论事、以完成任务为目的,而是深入研究处理城规与土规实际对接中所存在的工作交叉障碍,及时协调两个规划间的用地分类、标准、规模和布局,全面统筹空间资源调控要求,从而为进一步探索“三规合一”奠定了坚实技术基础。

 

2.2 政府组织、部门配合的“多规协同”探索

 

城市规划、土地利用规划和经济社会发展规划在城市发展方向、建设规模、用地空间和重大建设项目选择及安排上发挥着重大作用,但城市发展、建设及管理仅靠这三个规划还远远不够,因为实际上城市建设及管理中所涉及的部门及规划有很多,如经济方面有经委、建设方面有建委、教育方面有教委、体育方面有体委等等,他们都会根据工作需要组织编制、实施和管理专项规划,“三规”离开了这些部门的配合、支持与协作,“三规”的编制、实施及管理则缺乏基础和落实,因为这三个规划本是各方面规划的综合统筹、更应该考虑各方面的需要。

 

迈入新世纪以后,武汉城镇空间逐步突破主城区界线、加快向市域空间拓展,城市建设与管理各方面均面临了巨大挑战。为此,2004年,武汉市同时启动了城市总体规划修编(以下简称2010版总规)(图3)、土地利用总体规划(图4) 和“十一五规划”的编制工作,并注意在“三规合一”的基础上探索“多规协同”,以统筹协调相关专项规划、避免空间布局矛盾。


图3 2010版武汉市城市总体规划城镇体系图


图4 2010版武汉市土地利用总体规划图

 

2.2.1 构建完整的规划编制组织体系

 

为了有效推进规划编制及实施,武汉市总结上轮工作经验,本着“三规合一、多规协同”的思路展开编制工作。首先,在工作组织上,统一领导、统一团队,在市政府组织下,建立全市规划编制领导小组,国土规划局、发改委和相关部门广泛参与、全程把控;其次,在技术队伍上,国土规划局组建了城规、土规编制统一团队,充分发挥“三规”编制有效衔接的传统及优势,继续参与发改委“十一五”规划编制;同时,在编制成果上,统一年限、统一范围,城市总规和土地总规规划期限统一至2020年、“十一五规划”的目标2010年则作为规划的近期,规划范围均统一至市域,当然重点强调了主城区和都市发展区两个层次的统筹合一,确保三个规划在时空上的有效衔接;而且,在编制时间上,统一启动、统一完成、确保编制工作的有效衔接,城市总规、土地利用总规和“十一五”规划均是在2004年正式启动、2006年编制完成,城市总规和土地利用总规也均在2010年获得国家批复;关键是,在总规编制过程中,环保局、、交委等部门积极配合,同步开展了规划环境影响评价、历史文化名城保护规划、综合交通规划等相关专项规划的编制工作,并主动与国家环保部、、交通运输部等部委对接;当然,其它政府相关部门也都在规划前期提供调研资料及规划期望,后期参与规划及研讨及成果校审;可以说,正是由于政府相关部门的充分参与,“多规协同"才使得武汉市城市总体规划一次性顺利通过部际联席会议审查。

 

2.2.2 建立统一的用地现状分类对接平台

 

统一的现状数据库是实现“多规协同"的基础,但是,城乡规划和土地利用规划分属两个部管理与指导,两规之间在现状调查标准、重点等方面存在着较大差异。城乡规划状用地调查依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB137-90),重点确定城市建设用地范围内各类建设用地的现状情况。土地利用规划现状调研程序较为规范,根据《土地调查条例》和《土地利用现状分类》(2002试行),每10年进行一次全国土地调查,同时,根据国土部下发的土地利用现状数据库和遥感影像数据,实施每年的土地变更调查,重点调查基本农田、一般农田和建设用地等的现状情况。

 

2010版城市总体规划修编开始时,强化了城乡规划和土地利用规划现状数据的衔接。在用地标准上,研究制定《武汉市城乡用地分类和土地规划分类对接指南》,明晰了两规在用地分类上的对接,统一了现状用地数据统计口径。在现状调研重点上,两规共同界定了建成区界线,明确建成区范围内,土规现状详查参考城规现状用地调查数据;建成区范围外,城规现状用地调查则参考土规现状详查数据。同时,对于中小学、历史建筑、文化和体育等各类现状设施,都广泛征求市属各部门意见,搭建了多规现状调研对接的平台,从而形成了相互协调的现状基础数据库。

 

2.2.3 确定相互衔接的市域人口和城镇建设用地规模

 

在规划编制过程中,对于涉及城市发展的重大问题,采取“统一研究,相互衔接”的方式,组织开展了多项专题研究,国家、省、市发改委的相关研究机构直接参与,对国家发展趋势、区域发展格局、城市发展目标,以及相关社会经济指标进行研究,在城市总体判断和认识上,多规达成共识。其中,在人口规模上,由北京大学负责,市发改委参与,依据统一的社会、经济和人口数据,对规划2010年和2020年常住人口、城镇人口和城镇化率进行统一预测研究,使得城乡规划与土地利用规划远景人口与“十一五”规划近期人口预测保持衔接;在建设用地规模上,由于城市总规和土地利用总规关注重点不同,市域建设用地规模由土地利用总规自上而下刚性分配确定,城镇建设用地规模则根据研究综合确定,城市总规与土地利用总规基本保持一致,共同作为两规规划布局的依据。

 

2.2.4 形成统筹一致的空间布局成果

 

城乡规划与土地利用规划在空间上关注重点存在差异,城乡规划重点关注城镇建设区,土地利用规划重点关注非建设区,为此,“多规协同”需要强化城市总规和土地利用总规的空间衔接,统筹兼顾其他各项规划的空间安排。在市域层面,强化两规在空间管控分区上的对接,城市总规在不突破土地利用总规所确定的城镇建设规模前提下,严格划定城市适建区,并根据发展可能性预留弹性发展区,注意与土地利用总规的允许建设区、有条件建设区相统一;在城镇建设区外,兼顾经济社会发展规划、林业规划、环境保护规划,合理统筹两规禁建区和限建区。在城镇空间层面,土地利用总体规划按照城市总规所确定的城镇体系,逐级明确主城、新城、中心镇和一般镇的建设控制规模,分层次协调对接各类用地空间布局。在都市发展区层面,城市总规与土地总规则强化了规划布局的衔接,衔接范围突破主城区范围,形成了“1+6”的城市空间格局,并全面落实了环境治理、生态保护、中小学等专项规划的各类重大设施要求。

 

2.2.5 小结:实现技术衔接的多规协同

 

从这一过程中可以看出,武汉市充分汲取前期“三规合一”的编制工作经验,不仅制定了较完整的工作组织方案和编制技术体系,而且在工作开始之际,就通过政府组织环保、文化、交通等核心部门参与规划编制,关键是相关部门都积极配合。编制过程中,工作编制人员一方面注意在总体规划层面上统筹协调各类规划,另一方面及时研究解决专项规划之间的矛盾,从而促进规划成果内容的相互衔接,在上轮规划编制“三规合一”的基础上进一步实现了“多规协同”,使得总体规划顺利通过部际联席会议审查。

 

2.3 结构融合、共建共享的“多规合一”实践

 

城市是一个整体,各部门分别所组织编制、管理及实施的规划都是为了城市能更好的发展,但所有的规划最终都要落实到城市这一块田地上。借鉴彩图印刷术来分析,我们就不难发现,各专项规划实质上就是城市这张彩图印刷的一张张单色版底图、只有各单色版底图之间相互衔接好,才能最终印刷出城市这张美丽的蓝图,否则这张彩图印刷出来就斑点混叠、不堪入目。目前,“多规协同”的要求已使各部门间编制规划时注意了相互配合与支持、减少了许多规划交叉与矛盾,但城市范围太大、部门各有侧重、编审时间有限,特别是各部门规划难以真正同步推进,其结果还会使得许多规划在实施过程中才发现相互交叉、矛盾。如何使政府各部门的规划真正发挥联合作用、使城市这一块田地只有一张能具体指导的蓝图,随着城市发展成为了社会需求。

 

,武汉市为更好地实施总体规划展开了一系列、全方位的规划编制工作,多规齐头并进、促使“多规合一”提上了议事日程;、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”;更促进武汉市结合规划管理中的规划应用实践,在前期“三规合一、多规协同”探索的基础上,对前期工作和方法进行总结和研究,并按体系、分层次、有计划地全面开展了“多规合一”的深化完善工作。

 

2.3.1 构建“多规合一”的国土规划编制体系

 

充分利用城乡规划与国土资源两局合一的优势,武汉市以“规土合一”为核心,构建了“两段五层、多规合一”的规划编制体系(图5),从规划编制体系上,加强各类型、多层次规划的融合。“两段五层”是结合规划编制与实际应用,将规划分为导控型规划和实施型规划两个阶段。其中,“导控型规划”侧重于中长期的规划引导与调控(马文涵,吕维娟,2012),重点突出城乡规划“总-分-控”与土地利用规划“市-区-乡”三个层次的对接,从空间层次上对两规的用地规模、规划布局和开发边界进行逐级深化和合一,形成全市空间管控平台,以引导和配合各专项规划的结构布局;而“实施型规划”则是从实施引导的角度,来落实总体规划规划,重点强调近期建设规划和年度建设计划两个层次与五年规划和年度资金计划的对接(何梅,商渝,2011),形成“总体规划-近期建设规划-年度建设计划”的编制序列,从实施角度强调了目标分解、项目运作和建设计划,形成全市规划实施引导平台。“两段五层”的规划体系,使得各行各业对城市规划有了全面了解,知道在组织编制主体功能区、环境功能区、生态红线、基本农田保护、历史文化保护等专项规划时该如何与城市规划在何阶段和层面上对接,真正在空间上形成全市统一的规划布局,从而更进一步促成了“多规合一”。

 
图5 武汉市规划编制体系框图

 

2.3.2 开展“多规合一”的规划编制实践

 

按照“多规合一”的国土规划编制体系要求,武汉市在2010年版城市总体规划的基础上,进一步开展了“多规合一”编制工作的深化和细化。

 

(1)  划定生态底线、明确开发边界


为了搭建全市层面的“多规合一”工作平台,规划在城市总规确定的管控分区和空间结构基础上,进一步划定城市基本生态控制线和开发边界,强化对城市各类空间资源要素的统筹,形成全市共同遵守、共同实施的空间管控线,避免各类规划在空间上“越界”或相互“打架”。

 

在基本生态控制线划定中,市国土规划局与环保局、林业、园林、水务等部门衔接,以1:2000地形图作为工作基础,对基本农田、山体、湖泊、湿地等重要生态资源和生态本底进行控制,划定了生态底线区和生态发展区,并由市政府出台《武汉市基本生态控制线管理规定》,由市人大颁布《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》,同时,2015年还起草了《武汉市基本生态控制线条例》,从根本上为基本生态控制线的保护提供法律保障。

 

在城市开发边界划定中,按照住建部和国土部要求,市国土规划局与发改委、经信委等部门衔接,在对城乡规划和土地规划差异图斑进行比对分析的基础上,全面对接主体功能区规划和工业集聚区规划,在空间上锁定了城市增长边界。

 

(2)  强化控制性详细规划、融合专项规划

 

控制性详细规划(简称:控规)是规划行政审批的重要依据。武汉总体规划获批后,全面开展了开发边界范围内控规的编制工作,建立了完善的控规编制、审批办法,并以此为基础,形成促进各行业专项规划融合的对接平台。

 

在规划编制上,市国土规划局会同教育、园林、体育、,开展了普通中小学、绿地系统、体育设施、消防设施等30余项专项规划的编制工作,明确了各类、各层级公共服务设施和交通市政设施的规划布局和控制要求。并以控规为平台,将各类设施用地统筹落实到统一的空间布局中,作为强制性内容进行控制,实现了城乡规划与相关专项规划的空间管理平台合一。

 

在规划管理上,建立了多部门联合审查、审批的联动机制。对于需要审批的控规,必须通过由相关专项规划部门参与的市规划委员会审议;对于需要修改已审批的控规,修改方案则应先征求专项规划行政主管部门的意见、再上市规划委员会审议,以确保各专项规划的融合与实施。

 

(3)  开展乡镇总规、实现市域“多规合一”

 

乡镇是市域都市发展区以外城乡规划的薄弱区域、城乡规划和土地利用规划易产生冲突和矛盾的区域,也是相关规划缺失较为严重的区域,在乡镇层面普遍存在用地功能分散、土地空闲严重、土地指标使用效率低等问题,因此,“多规合一”在乡镇应重点以镇域总体规划和乡镇土地利用总体规划为核心,全面统筹相关专项规划,这是实现全域“多规合一”的前提。

 

2010年,武汉市全面开展80 个乡镇“多规合一”的总体规划编制工作,建立了市域乡镇层面基础数据平台,制定乡镇“多规合一”的编制技术标准,在空间布局上加强了镇域总体规划和乡镇土地利用总体规划的对接,合理落实基本生态控制线、划定城镇扩展边界、落实和优化各类专项规划要求,切实将“多规合一”拓展到全市域范围(图6、图7、图8)。


(4)  重视近期建设规划与“十二五规划”相衔接

 

城市建设的复杂性和投资主体的多样性,常使得各实施主体难以在建设时序及空间格局上达成共识,尽管均按照城市总体规划及五年规划进行建设,但屡屡出现同一年内“住宅在东边、医院在西边、学校在北边、马路在南边”的建设情况,一定程度上造成城市建设实施的无序,导致“多规合一”规划难以有效实施和发挥实效。

 

2009年,由武汉市委市政府组织,市国土规划局与市发改委及全市32个部门一起,结合已上报审批的城市总体规划,共同开展了“十二五规划”和近期建设规划的编制工作,以空间资源配置和空间关系协调为切入点,充分发挥城乡规划的空间资源配置和空间关系协调作用,强化相关部门的空间协同,以弥补社会经济五年发展规划在年度空间整合上的不足。

 

在编制过程中,规划注意统筹协调各区、各部门相关规划和建设计划,在确定五年城市建设目标和重点的前提下,空间统筹各类项目,形成公共服务、和谐住区等8个行动计划和包含858个项目的建设项目库,成为城市发展建设的规划指引。在规划实施中,明确由市委市政府统一审批、统一执行;各区和各部门按照两个规划要求,分别编制各自的建设实施计划和年度计划,并统一纳入市委市政府年度考核,保障规划实施的有序性,真正发挥“多规合一”的项目引导作用。

 

2.3.3 构建“一张图”的基础

 

管理平台开放、共享的信息平台是规划相关部门信息交流与协同管理的重要手段,更是保障“多规合一”编制和管理的基础。为此,武汉市不仅利用规划数据建立了具有武汉特色的国土规划“一张图”系统,并面向全市各区、各部门开放空间管理公共信息,从而真正形成全市“多规合一”的规划管理平台。


(1)建设“一张图”系统


规划编制、校审、管理乃至实施都需要全面了解并运用已有规划成果,为此,武汉市自2006年起开始建设并应用规划管理“一张图”系统。该系统主要包括“一图三库”。

 

“一图”是前台,以城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划、镇域总体规划与乡镇土地利用规划为核心,系统整合各层次、各专项、各行业的法定规划成果,形成用地空间衔接一致的空间数据平台,直接指导规划管理和项目审批;

 

“三库”是后台,是将法定规划、专项规划、现状信息等三个数据库予以整合,为“一张图”服务起支撑作用。其中,法定规划库包括“导控型规划”三层次规划,以及生态红线、基本农田控制线、城市开发边界等法定规划和控制线;专项规划库包括普通中小学、医疗卫生设施、市政基础设施等专项规划和城市设计、地下空间、旧城改造、土地整治、园林绿化、矿产资源、房屋征收等相关支撑性规划成果;现状信息库则涵盖规划审批信息、规划实施信息和基础地理信息等三大类四十九小类数据。

 

(2)共建“多规合一”公共平台

 

城市规划成果及基础地理信息是方方面面编制规划时都希望收集并运用的基础资料,也是城市规划与各部门联系的基础。武汉市规划局在建设规划一张图的同时,也注意及时更新和完善基础地理信息数据库,实现对多尺度、多类型基础地理信息的集成管理,完成了规划国土管理空间数据库管理系统的开发建设。

 

该系统不仅向市政府及各区、相关部门开放,还重点结合政务管理和社会化应用需要,提取交通、水系、居民地、境界等相关要素内容,扩充地名地址编码,进行面向信息化要求和各部门需求的数据重组,开发建立网络化的管理服务系统,形成了全市域覆盖、多尺度无缝集成的基础地理信息公共平台。并以该平台为支撑,与相关部门联合开展了项目成果在规划、建设、和社会公共服务等领域的应用,建立了数字化城市管理系统、城市建设领域生命周期综合管理系统、实有人口实有房屋信息共享平台等13个典型示范应用系统。

 

目前,市发改委、国土、规划、房管、、、消防、卫生、环保、民政等70多个部门已参与并运用该系统进行规划建设与管理,真正成为了武汉市唯一通用的政务基础信息公共平台,。该平台的建成,打破了行业和部门间的信息壁垒,消除了保密安全所造成的信息孤岛,实现了多领域间的信息共享。这不仅有助于提高城市公共管理、服务的能力和水平,更有利于“多规合一”的资料获取、质量提升。、房管及社区的实有人口、实有房屋信息共享,教育部门依据所了解到的实有学生分布与就学需求而编制武汉市中小学布局规划、民政部门依据所了解到的实有老年人分布与入院需求而编制武汉市养老设施布局规划,规划再不是如以前依据市区平均人口密度来进行规划,而是结合供需实际分布来进行规划,从而使得“多规合一”取得显著效果,促使更多部门积极参与到规划公共平台的共建共享。

 

2.3.4 小结:实现编管衔接的多规合一

 

从这一过程可以看出,武汉是在前期技术衔接的“多规协同”基础上,又进一步强化规划编制体系、信息和管理平台的建设,促成了编制、实施与管理真正的“多规合一”。其中不仅是规划范围由都市发展区扩展到市域城乡、规划深度由总体规划深入到控制性详细规划,而且规划方式,也在法定静态的总体规划和控制性详细规划基础上扩充到编制完成动态实施性的近期建设规划,更关键的是开放信息和管控平台,由单一部门数字管控延展到多部门的网络联控,从而真正实现全市“共编、共审、共建、共享”的“多规合一”。

 

3 结语


回顾武汉20多年“多规合一”的探索与实践,可以看出:“九五”时期,虽然规划与计划工作同步、与国土行政归并,但若城规部门没有开放心态、计划部门没有合作意识、工作人员没有完善思想,“三规合一”也难以促成;“十一五”时期,则是市政府的组织、多部门的积极配合、规划部门的技术衔接,才使得“三规合一”拓展到“多规协同”;“十二五”以来,、规划的完善、数据的开放、平台的共建共享,促使“多规合一”真正得以实现。关键是在探索过程中,规划部门全面分析和统筹了“多规”的主要内容、规划目标,按照“条块结合”的原则,建立空间规划体系,进行了各部门规划梳理和工作对接;所构建的统一空间规划信息联动平台,实现了跨部门数据的共享、交换和更新,尤其是在此基础上全面分析梳理“多规”内容,逐步将各规划要素在同一空间上进行表达和协调,科学管控、统筹全市空间资源,实现了全市城乡规划建设的“一张图”管理;当然市政府的组织、部署和安排,切实保障“多规合一”的有效运行和实施、推进,也有助于规划成果的使用和维护。

 

所以说,要真正做到“多规合一”,不仅需要规划编制理论的探索、技术手法的完善,也需要相关部门有对外开放的心态、相互合作的意识,更需要有政府的行政组织安排、部门联动的工作信息平台,特别是要有各规划建设管理部门协同认可、共编共审、共建共享的“一张图”,真正实现城市各方面规划编制、实施与管理的“多规合一”,城市建设才能真正依据“一张蓝图干到底”

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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