一般违法的治理逻辑与制度选择

 毛寿龙，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授，公共政策研究院执行副院长，天则经济研究所学术委员，北京市海淀和詣社區發展中心理事長，北京国宏公共治理与政策研究院院长，九鼎公共事務研究所所長

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虚构三个故事

先讲几个警察暴力的故事。这些故事均为理论上。

第一个故事：张三，涉嫌闯红灯，两个警察着便衣上去亮明身份查处，罚款50元。一般来说，行人闯红灯，虽然是违法行为，但一般都没有被处理过。因此，该行人产生了过激反应，认为警察是假警察，并和警察吵闹扭打起来，警察对其动用警械进行了暴力制服，然后拉上面包车移送派出所，在途中张三身体不适，送医抢救无效死亡。对此，社会一片哗然，认为警察使用暴力过当，这些警察显然要面临处罚，轻则丢工作，重则进班房。

第二个故事：李四，涉嫌车辆违反限行出行。两个警察着便衣上去亮明身份进行查处，罚款100元。李四有急事，开车逃跑，警察随即开车紧紧追赶，导致李四仓促之中出车祸死亡。对此，社会舆论也是一片哗然，警察也面临被处罚。

第三个故事：王五，在街上行走，两个警察着便衣上去要求其出示身份证，王五要求其亮明身份，王五趁警察掏警官证之时拔腿就跑，警察拔腿就追，并呼叫附近警察支援，最后五名警察到来，和王五英勇搏斗，并把其制服然后塞进面包车，移送派出所途中发现其身体不适，送医院抢救无效死亡。后来发现王五是一个穷凶极恶的A级通缉犯。这些警察都得到了表彰，人民群众也拍手称快。

这几个故事，都是现实中可能发生的事情。这三个故事的当事人都涉嫌违法，并被警察发现，警察采取措施，或查处，或临检。当事人都做出了逃跑的反应。这三个故事里，警察都着便装，当然也亮明了身份，但一般人依然可以怀疑是不是警察。

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分析警察暴力逻辑

对警察来说，这显然是很难进行的抉择，因为警察代表国家，国家是垄断合法暴力的机器，当然法治国家的警察也不能滥用暴力。关键是这些规定都是静态的，而现实的故事中信息都是不确定的，不对称的，需要警察进行现场判断，来判断涉嫌违法的人是否是犯罪分子。上面三个故事中，一般来说，没事的人都不会选择逃跑，也不会选择和警察暴力对抗，所以警察的一般判断是如果和警察进行暴力对抗，如果选择逃跑，肯定有其他重要的事，所以警察一旦有这个判断，就会进入临战的状态，动用一切手段制服他所认定的犯罪分子。当然，任何判断都可能是有失误的，因为这些失误，最后也可能导致意想不到的后果：判断失误，警察受到处罚；判断正确，警察得到奖励。

这些故事的逻辑，最后都指向警察的判断能力。当然，警察的判断能力肯定也是不确定的，高水平的警察，经验足的警察判断失误的可能性小一些，低水平的、经验少的警察判断失误可能性大一些。但无论如何，只要判断失误，就会导致当事人利益的损害，也会导致警察自身的利益损害。一个公共的事情，让当事人和警察自身受到那么大的利益伤害，这说明，这个制度本身存在很大的问题，需要从制度上来探讨如何让警察失误的判断其损害减到最低的程度。

就前面三个故事来说，在制度上确定如下边界，肯定可以将损害减少到最低水平：

首先，对于一般的非犯罪的违法案件，警察应该着警装出勤，而且需要佩戴执法记录仪，记录全过程。这样，可以体现国家的正面的力量。着便装，仅限于办理重大案件的侦查，或者仅限于下班非执勤时段，而且其权力要受到限制。

其次，对于一般的非犯罪的违法案件，一旦当事人辱骂警察，甚至打警察，警察首先要做到骂不还口，打不还手，尽可能从防御的限度来使用警械，以免双方的暴力轻易升级，这个时候警察只是执行公务，当事人只是简单违法，一旦暴力升级，对双方都是非常不可控的问题。这个时候，限制警察警械的使用和暴力的升级，是非常重要的。

第三，对于一般的非犯罪的违法案件，一旦出现当事人逃跑，警察要不要加强警力进行追捕，这也是一个艰难的选择。尤其是用交通工具进行追逐，容易导致交通事故，这看起来是必要的，其实是很不值得的。一般违法案件的当事人逃跑了，没有关系，以后有机会再找回来。汽车出行违法，超速、闯红灯等，依靠技术手段能够取证并进行处罚的，更不需要进行危险的追逐。

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进入真实“雷洋案”，分析本案警察暴力逻辑

现在从故事的世界，进入现实的世界，雷洋现在从家里出发在足浴店经过然后去机场接人。几个便衣警察上前亮明身份，说雷洋涉嫌嫖娼，要带走处罚。这几个情节现在没法认定，因为警察执法记录仪没有带，雷洋出发小区和经过小区的视频监控全部损坏，而拍摄的手机也在冲突过程中出现被摔坏。能够确定的情节是，雷洋和三五个警察冲突20多分钟，雷洋大喊救命被路人关注，叫来110核实警察身份后警察才带上雷洋上面包车，移送途中发生跳车然后再次制服后发现其身体不适送医抢救无效死亡。

这个故事有很多想象空间，因为现在只有警方的一面之词，而相关证据都很缺失。只有雷洋的尸体还在，但尸检也只能说明其中一部分事实，很难重建故事。希望附近还有很多摄像头没有坏，而且还有很多目击证人能够作证，从而重建故事。目前看来警方显然有很多自我保护的动作，涉嫌滥用国家暴力，但不管怎么样当事人雷洋已经死亡，目前看来涉事警察也将面脸可能的法律处罚。这个故事还没有结束，但涉嫌违法的当事人和涉事警察的损害已经造成了。这在制度上如何来思考这个问题呢？

这需要看警察暴力的逻辑以及制度选择的空间。就足疗店涉黄这个事情来说，目前涉黄虽然是违法案件，但和其他非犯罪的违法案件一样，其实都是非犯罪的案件。涉黄和交通违法的差别是，交通违法仅仅是违法和相关的罚款，而不进一步的处罚，但涉黄不一样，涉黄不仅仅涉及违法，也不仅仅涉及罚款，而且还涉及到人的羞耻心，社会舆论的惩罚，最严重的还涉及到单位的处罚：，甚至失去公职。

因为这个原因，涉黄者和交通违法者虽然都是一般违法者，但涉黄者因此受到的惩罚往往是非常巨大的。所以，一般来说，警察治理涉黄的策略也会不同于治理交通违法。虽然治理交通违法，尤其是治理行人闯红灯问题，也会用通报单位，甚至在电视上曝光等额外的惩罚来增强其治理的效果，但毕竟这些做法并不受到人们广泛的认可而难以持久。但是涉黄不一样，涉黄的人面临的处罚，不仅仅是罚款，而且还面临着个人的社会声誉、道德地位、，其面临的损失往往是重量级的。涉黄的人一旦被抓，其选择的策略，往往是低调认罪、积极缴纳罚款，甚至最好不要通报单位，宁可多交罚款，不要收据，息事宁人是第一选择。而对警察来说，交通违法的处理都是常规处理，而且罚款额很低，往往收支两条线，而涉黄的处罚不仅罚款额度很高，而且有很大的运作空间，使得警察有很高的积极性，来积极扫黄而不是积极去治理行人闯红灯。

涉黄违法的故事表明，罚款收入比较高，而且因为涉黄者愿意息事宁人而多交罚款，警察收入比较高；警察为了提高扫黄的效果，着便衣是比较好的选择，因为着警装会打草惊蛇，让扫黄效果大打折扣。涉黄违法往往发生在隐秘处，很难用技术手段替代人力手段。这些元素集中在一起，就会出现涉黄类执法的暴力逻辑：或者各方很配合，大家都好；或者警方严格执法，导致涉黄者身败名裂；或者涉黄者激烈反抗，使得暴力升级，结果导致两败俱伤。

涉黄违法是一般违法，法律上罚款比较高，目的是使涉黄行为能够因为高额的罚款而减少，但实际表明，它反而使得警察有更高的积极性去扫黄。涉黄违法虽然是一般违法，但因为面临很严重的社会惩罚而使得违法者付出的代价比其他一般违法要付出得高得多。所以，涉黄违法的治理，执法者和违法者的行为都出现了扭曲，偏离了一般违法和一般执法的轨道，从而使得这一领域的公共治理也会走向非一般的治理。

在这个非一般的治理中，雷洋从家里走出，路过足疗店，被苦苦蹲守了一个多小时的便衣警察锁定是从足疗店里走出来的嫖客，双方引起冲突，进而冲突升级为暴力冲突，20多分钟后，雷洋被制服，但身体出现不适，送医抢救无效死亡。一个美好的生命就此终结，一个美好的家庭就此破碎，当然这些警察也因涉嫌违法而可能受到应得的处罚。

大家都在关心雷洋是否嫖娼，现在大家都在关心警察是否违法，这些都是非常重要的，但我们更需要关心的是，雷洋所走进的这个一般违法治理的非一般的结构。只要这个结构存在，今天雷洋走进去会出现这个问题，今后其他李洋、张洋、牛羊走进去，都同样会出现这个结构问题。法律专家需要关心具体的法律细节，治理专家需要关系的是相应的治理结构，我认为，只要存在这个非一般的治理结构，就会重复出现同样的问题，过去网上传的某教授涉嫖被警察暴力致死案，还有其他各种各样的故事，实际上都是在这个结构里发生的。

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结论：一般违法需要适用一般违法治理的结构

所以，关键还是一般违法的治理如何保持其一般性。在这个故事中，有几个要素值得关注：

涉黄违法，是否要那么高的罚款？

涉黄违法，为何社会惩罚那么高？

对第一个问题，高罚款的立法目的是提高违法的成本进而降低违法发生率，但效果是没有降低违法发生率，反而提升了执法的收入而提高了执法的级别，警察反而有积极性去投入更多的警力，甚至用对付犯罪分子的方法来对付一般的涉黄违法者。这是警察滥用国家暴力的法律基础。法律上改变不了这一点，涉黄一般违法的非一般治理就不会改变。显然，要改变这一非一般治理，就需要从法律上来改变涉黄高额罚款问题。当然最好是涉黄行为的合法化，这样就彻底去除了警察权力介入私人生活的法律基础。把警察权力当作，而不是介入私人生活的国家暴力，公私分明，可能这个问题就会得到彻底的解决。

对第二个问题，这是社会因素。在道德社会里，涉黄违法的社会成本一直比较高，最高的水平是乱石砸死，装框沉江。这是社会问题，在社会越来越宽容的情况下，这需要社会自身的变革。现在的问题不仅仅是社会惩罚比较大，而是在社会宽容度越来越大的情况下单位处罚的成本非常高。单位把工作和个人生活分开，涉黄仅仅是个人生活问题，单位涉及到的是工作的问题。在这种情况下，涉黄才会变成真正的个人选择问题和个人的道德问题。单位的归单位的，个人的归个人的。如果是这样的话，就像交通违法那样，就不会出现什么暴力冲突的问题。从而让涉黄这样的一般违法变成交通违法那样，是一般的违法，而不是严重的犯罪问题。

总之，一般违法需要适用一般违法治理的结构，如果一般违法的治理结构被扭曲，就会出现用对付犯罪份子的方法来对付一般的违法。涉黄是一般违法，但是因为其高昂的罚款收入和社会惩罚成本使得其扭曲成为犯罪的治理结构。在这种情况下，雷洋无意之中走入了这个结构，其结果是付出了生命的代价。让违法警察给个公道很重要，但只要有这个结构存在，过去是某教授，今天是雷洋，可能还有更多的无辜的人走入这个结构，发生同样的悲惨故事。所以，重要的是理解这个结构中警察暴力的逻辑，并进行相应的制度变革，彻底摧毁这个不公正的结构。